朱?基曾想把鐵路網拆分改革 因任期將滿被擱置

　　原標題：張國寶回憶：鐵路體制為什麼沒改？

　　對於歷經爭論、幾易其稿的中國電力體制改革而言，最后形成“共識”——業界統稱的“電改5號文件”，是一個漫長而艱難的過程。

　　電改5號文件的改革核心，也是改革難點包括：廠網分開、國家電力“一拆為五”、全國“一張網”還是“多張網”、成立專門監管機構電監會等。

　　“任何一個改革都不是理想化的，它都是隨著歷史的變遷在不斷進行調整、完善的，改革是不斷深化的過程。”親身參與電改方案設計、被譽為電改重要推動者之一的張國寶如是說。

　　電改仍在推進，關於電改的爭論仍會繼續。“作為過來人、親歷者，我有責任把這段歷史記載下來”，張國寶說。

　　電改十年的回顧與思辨

　　邁出一步總比不邁要強

　　國家發改委原副主任、國家能源局原局長張國寶

　　中國電網是世界上最好的電網

　　現在有些人認為電力體制改革不徹底，甚至是失敗的。我不贊成這樣的看法。看問題要有歷史唯物主義的視角。全世界上沒有哪兩個國家的電力體制管理模式是一模一樣的。

　　法國電力至今依然是國有，而且還是廠網不分的。全部核電站都歸法國電力管。日本跟中國也不太一樣，它的每個區域都沒有能源，不像中國一些地方有能源，一些地方沒有能源。因此，日本的電力基本上是每個區域自求平衡。其他發展中國家就更沒法和中國比了，例如印度有五個管能源的部門，緬甸還有兩個電力部。

　　我們是“牆內開花牆外紅”。我們內部有這樣那樣的不滿，覺得不夠理想，但別的國家從外部看我們的改革，看到中國飛速發展的電力事業，認為中國最成功。其他國家發生了若干次大停電，但是中國沒有發生，中國整個網架結構是非常清晰的，沒有出現很多國家的重復、混亂甚至帶有安全隱患的情況。這是因為中國有市場經濟和改革的動力，也有當年計劃經濟比較合理的規劃因素在裡面，我認為中國的電網在世界上是最好的電網。

　　不干這個事的人，可以坐而論道，當批評家非常容易當，因為既不負責任也不用實際操作，但是當你實際操作的時候，碰到的復雜問題比紙上談兵難得多。

　　電力體制改革或者其他體制改革，說“百分之百是對的”肯定不可能，改革是個漸進的過程，一開始肯定有不完善的地方，還有值得進一步改革的地方，從這個層面上看，有批評的意見有利於不斷深化改革。但是，衡量一個改革是否正確的標准，應看是否有利於生產力的發展。

　　電力體制改革十年是我國電力事業發展最快的十年，也創造了世界電力發展史上最快的發展速度。“十一五”期間，每年新增發電裝機容量1億千瓦，如果沒有競爭機制，如果沒有發動多家辦電的積極性，可以達到這一點嗎？這才是主流。如果今天不是10.5億千瓦（編者注：2011年我國電力裝機容量為10.5億千瓦），而是8億千瓦，那今天的經濟總量就不是現在的狀況了。從這個意義上說，我們的電力體制改革是為整個國家的經濟騰飛做了重大的貢獻。

　　5號文為何沒定電改時間表

　　有一種觀點認為，電力體制改革沒有達到5號文件要求的市場化目標，原因是19號文（編者注：即2007年國務院頒布的《關於“十一五”深化電力體制改革的實施意見》）和5號文都沒有寫出電改的時間和進度表。但我認為，之所以沒有寫出時間表是因為很難給出一個時間表﹔再者，我們改革的總體指導思想是“摸著石頭過河”，先完成一步，在這個基礎上，待時機成熟的時候再邁出第二步。

　　回想改革開放30多年來走過的路，如果當時不顧歷史發展的階段，一下子照搬西方國家的做法，那麼改革很可能是失敗的。改革是一個漸進的過程，是在大家認識的過程中逐漸深化的過程。鐵路改革一擱置就是十年，還是電力體制改革邁出了步子好。如果改革一開始就完全按照現在的樣子，把部委都撤銷，可能改都改不成。

　　如果想改革一次都到位，可能社會的負擔就比較大。隻做政企分開、廠網分開，雖然老電力部的人有意見，但是還不會波及到下面去。如果再把輸配電也分開，把主輔企業也分開，波及到的人就更廣了。當時如果這些問題都搞清楚再去改的話，我估計兩三年也改不動。

　　走一步總比不走要強，所以當時就先完成一個階段性的任務，就是政企分開、廠網分開。而可能會引發更多反彈的問題，就留到以后適當的時機再去改。我們不希望在改革中產生過多的社會矛盾。

　　現在有些人在批評電力體制改革，他們應該從當時的歷史背景看這個問題，那就比較好理解了。

　　電監會很難獨立推進電改

　　有觀點認為，電網在分離輔業方面滯后。我認為這不能怪電網。其實電網公司是願意分離的。施工企業參差不齊，有一些很糟糕，電網公司也怕長期捂在自己手裡面。包括已經離退休的勞保問題怎麼解決？按道理電力公司分家了，不應該由電網公司一家來承擔。但是現實情況就是這樣。電網公司找過我多次，希望盡快地把輔業剝離出去。

　　為什麼電力體制改革以后若干年都沒有完成這件事？5號文件下達了以后，主要的任務目標達到了，大的格局已經形成了，這時候機構已經發生了很大的變化，曾培炎同志也從國家計委主任升任國務院副總理。他覺得這個任務我們已經完成了，人家都說發改委的權力太大，不能什麼事都攬在發改委，就把繼續推進電力體制改革的任務給了電監會，電改辦也從發改委劃轉到電監會。

　　但是電監會一家來挑起改革的任務確實很困難，它是國務院直屬的事業單位，一個事業單位去做這麼大的動作，去進行主輔分開，或者是其他的改革，沒有政府強有力的部門支持，它確實很為難。有幾個部門繞不過去，一個是發改委，一個是國資委，電監會既沒有干部任命權也沒有資產劃撥權，你叫人家怎麼改？

　　主輔分開，電網公司是願意的，但是分開以后交給誰？就是一個麻煩了。我最初的想法是施工企業也可以下放到各個地方自己找飯吃，相當於現在建筑公司一樣，這是一種市場化改革的想法，但是這個方案的阻力是最大的。現在提出的是一個簡單的操作辦法，干脆把所有的輔業、施工企業再成立一個公司。

　　但我認為這種再成立一個公司的方法並不好。這個剝離方法簡便易行，也滿足了施工企業不願下放到地方，或者完全獨立、走市場化道路的意願，主輔終於分離了，但這個主輔分離模式並不是理想的。發電公司本來可以利用他們充分競爭，搞個電廠招標，全國都來競爭，現在所有施工企業變成了一個總公司，競爭減弱了。但這個模式滿足了輿論的需要，即如果是要走市場化，就應該讓它自己獨立，讓它自己找飯吃。

　　能源法出台難在哪裡？

　　國家電網公司后來收購許繼集團、平高集團，我是不同意的，我沒有簽字，我也做過工作，我說你何必要這樣做呢？這是和原來的電力改革思路廠網分開主輔分開相違背的。如果把平高集團和許繼集團收購了，將來別的企業覺得你不公平了，這是你的親兒子，別的是干兒子，即使你做得再公平，人家也會說你有親有疏。但是他們一看我不批，就通過其他部委的途徑批了。

　　最近還有一個有爭論的特高壓輸電問題。最早在中央文件裡提出特高壓這個詞的，並不是國家能源局，也不是發改委，不是國家電網公司，而是科技部牽頭制定，國家發布的科技中長期規劃。此外，還有兩個國務院發布的文件中提到了特高壓。我認為，現在再去論証該不該搞特高壓已經有點本末倒置了。如果對這些文件還有不同意見，那就是質疑國務院文件本身還有沒有公信力的問題了。其實糾纏於這個問題，一點道理都沒有。隨著電網的出現，電壓等級逐步提高，我不是說可以無限下去，你今天1000千伏，明天可以提到2000千伏，不是這個意思，是說技術上發生一些變化是完全可能的。

　　我覺得電力體制改革還是應該保持一種漸進的過程。比如像輸配分離，既要和整個社會的進步、社會能夠承受的能力相匹配，還要和其他的改革相匹配，比如說價格體系改革，價格體系不到位，輸配怎麼分開？而價格是歸價格部門管，又不是國家能源局管。也有人問我，如果劃給國家能源局行不行？我認為在目前的外部條件下也不行。每個部門都是為自己部門說話的，如果國家能源局來管這個價格，很可能偏向於能源企業，就認為應該漲價，替能源企業說話。

　　社會上還有人建議應制定能源法，使能源管理體制改革有法可依。國家能源辦2007年發了一個征求意見稿，但至今一直推不下去。因為它涉及到方方面面。比如說修改電力法和煤炭法，這兩個法都是在20多年前制定的，但是老電力法也有很多提法是正確的，可以繼續保留下來。這一點非常重要。現在究竟難在哪裡？各部門就是想把自己部門的一些權力、一些訴求放在法律裡，想把三定方案當中沒有解決的問題通過法律來解決。我們不能用法律解決三定方案沒有解決的問題，電監會跟能源局的關系沒有扯清楚，靠電力法能扯清楚？這就為修改或制定法律增加了難度。

　　競價上網試點為何終止

　　有專家認為，我國電力體制改革啟動后，並未建立競價上網的市場機制，市場化改革仍停在路上，目前電力體制非計劃、非市場，最為糟糕。

　　實現競價上網也是電力體制改革希望最終能做到的目標。其實1999—2001年，受1998年亞洲金融危機的影響，我國用電需求下降，一度有過供大於求的情況。后來成為嚴重缺電省的浙江，當時也一度電力供應寬鬆，所以率先嘗試了競價上網。他們引進了國外的競價上網的報價軟件，結合浙江省的情況進行了修改，通過計算機自動比對，擇優調度上網。我曾陪同領導同志去浙江省電力局參觀過，我也向電力系統的其他單位介紹浙江的做法，試圖推廣。但亞洲金融危機的影響很快過去了，2002年起全國大部分地方又變得缺電了，浙江省尤為嚴重，競價上網已難繼續下去，自動消亡了。

　　電力體制改革之后，有的同志仍想推動此事，於是新成立的電監會把電力供應相對寬鬆的東北電網作為試點，推行競價上網，由時任電監會副主席宋密同志主抓。但實施不久，包括電網公司和幾大電力公司的同志紛紛反映問題，認為競價上網時機還不成熟，條件還不具備，企業虧損，要求停止試點，我還接待過幾家電力企業的領導來反映問題。不久這項試點也告終止。

　　總結我們嘗試競價上網的實踐，這是需要一定條件的，電力供應相對寬鬆是先決條件，此外，還需要定價制度等的配套改革。前幾年電力供應一直偏緊，通脹的威脅領導十分重視，煤電矛盾突出，盡快解決電力供應緊張成了主要矛盾，競價上網一直難以實施。

　　現在社會上對電力體制改革的意見，有相當部分集中在價格改革上，大家把電價改革看作是電力體制改革的重要內容。但在政府管理架構的三定方案中，電價歸國家發改委價格部門管，不歸能源局，而電改辦公室又移到了電監會，在發改委內部還有一個體改司，后來涉及電力體制改革的事務交由體改司牽頭負責。但社會上和媒體一直以為能源局應統一對電力體制改革和電價定價制度改革負責，實際上能源局是無能為力的，在現有體制下在上述兩個問題中最多是個配角。

　　盡管如此，我仍然認為，在總的改革開放大局下，電力體制改革邁出了歷史性的步伐，開創了很好的局面。任何一個改革都不是理想化的，它都是隨著歷史的變遷在不斷地進行調整、完善的，所以你不能拿后來的東西簡單來衡量改革漸進過程中的一些做法對還是不對。電力體制改革能走到今天，這個局面是非常不容易的，接著往下走下去，不能空憑設想，應該立足現實。

　　電監會一家來挑起電改的任務確實很困難。有幾個部門繞不過去，一個是發改委，一個是國資委，電監會既沒有干部任命權也沒有資產劃撥權，你叫人家怎麼改？

　　大家把電價改革看作是電力體制改革的重要內容。但在政府管理架構的三定方案中，電價歸國家發改委價格部門管，不歸能源局﹔而電改辦公室又移到了電監會，涉及電力體制改革的事務則交由發改委體改司牽頭負責。

　　鐵路體制為什麼沒改？

　　我再講一點改革的花絮，回到我說過的四個壟斷行業：電力、民航、電信、鐵路，前三個都改了，為什麼隻有鐵路沒有改？朱?基總理在退休以前也曾把鐵路體制改革提上了日程，那個時候是傅志寰當鐵道部部長，已經在國務院匯報了一次，我也參加了這次匯報，鐵道部拿出來的方案跟電力體制改革一樣，叫做網運分離。實際上電力體制改革，鐵路是想借鑒的。

　　當時碰到的問題和電力體制改革時一樣，朱?基總理是想把鐵路網進一步拆分。他認為分成若干個網也是可以的，也提出過若干個設想，比如長江以北算一個，長江以南算一個，或者是按照鐵路局來劃分。但鐵路部門強烈主張鐵路網不能再拆分，要全國一個鐵路網。那個時候那屆政府任期將滿，所以朱?基總理說，不能所有的事情都在我這裡做完，做不完的事留給下一屆去做。就把鐵路改革擱置了。拿鐵路改革跟電力體制改革比，我覺得電力體制改革成就是非常大的。前不久，傅志寰來找我，問我對鐵路體制改革有什麼看法，我就講，如果當年走網運分離的話，也不失為邁出了改革第一步。之所以講這些題外話，是因為它跟電力體制改革非常相似。

　　評判電改5號文件成敗的四條標准

　　一、世界上沒有統一的電力體制模式，採用什麼電力管理體制要根據各國的國情、發展階段而選擇，並且在發展過程中逐步調整完善。

　　西方資本主義國家採用的電力體制也是五花八門、各不相同。中國的電力體制究竟好不好？在世界上沒有參照國。還是要根據中國國情和發展階段走中國自己的道路。

　　二、衡量一個體制，一項改革正確與否的標准是什麼？別的國家採用什麼體制不是我們衡量體制和改革正確與否的標准﹔在電力體制改革中，一張網還是幾張網也不是電力體制改革正確與否的標准。衡量一個體制、一項改革正確與否的標准是看該體制和改革是否有利於生產力的發展，是否與該國的發展階段相適應。而我們有些人習慣拿外國是怎麼做的來批評我們的體制，尤其喜歡拿發達資本主義國家的體制為參照衡量我們的體制。但是美債、歐債危機的發生，美國東部大停電的事實告訴我們，資本主義制度並不是十全十美的。

　　三、電力體制改革十年來，特別是近五年來我國電力建設和技術進步空前。

　　近五年新增裝機容量是前55年的總和。十年新增裝機容量超過7億千瓦，相當於一年一個英國的裝機容量。水力發電五年新增裝機容量是自1910年中國有水電以來95年裝機容量的總和，2011年底水電裝機容量總和達到2.3億千瓦，居世界第一。新能源發電異軍突起，中國的風力發電十年前在世界上還默默無聞，十年間裝機容量達到6000萬千瓦，崛起為世界第一風電大國。

　　十年過去了，物價上漲，但電力建設成本不升反而穩中有降。這十年中國的電力發展創造了中國電力建設史上前所未有的速度，也是世界電力建設史上前所未有的速度，電力沒有拖國民經濟發展的后腿，相反發展速度高於國民經濟發展速度，保障了我國經濟持續穩定快速發展，結束了長期困擾我國經濟發展電力短缺的瓶頸制約。電力技術和電力裝備也迅速趕上了世界先進水平。這十年，我國電力生產力得到了極大的解放和發展，我國的電力體制是適合我國現有發展階段的模式，我們的體制比許多資本主義體制更具優越性。怎麼能罔顧事實把我國的電力體制和改革說得一塌糊涂呢！

　　四、改革開放以來我國改革的一條成功經驗是“摸著石頭過河”，看准了的、成熟了的就改。一時看不准、尚不成熟的緩一緩待時機成熟了再改。

　　實踐証明，我國的改革方法要比前蘇聯解體后採取的休克療法和激進的私有化都要成功，也為世界所公認。改革沒有終點，是與時俱進不斷完善，與社會發展相適應的過程。我們現階段還是社會主義初級階段，我們需要的是改革和發展的弄潮兒，而不是在改革發展大潮旁指手劃腳、紙上談兵的觀潮派。實干興邦，空談誤國，我們要理直氣壯地走中國特色的社會主義道路，面對別的國家的體制我們不必妄自菲薄。