汪玉凱：改革要“廢除特權、弘揚民權”

　　黨的十八大以后，新一屆領導層勵精圖治，第一時間內作出轉變作風的8項決定﹔對腐敗採取持續高壓態勢，不斷加大反腐敗的力度﹔強調憲法的權威和依法治國的極端重要性，明確提出要廢除勞教制度、推進審判制度、戶籍制度以及信訪制度改革等。這些舉動在社會上產生了廣泛的影響，得到了社會的好評和認同。下一步中國的改革究竟會如何發展，改革應遵循什麼樣的策略，這些都是需要認真思考和討論的。

　　充分估計未來改革的難度

　　中國目前的改革是非常困難的，主要表現在三個方面。

　　一、改革是在社會利益格局發生嚴重扭曲的背景下進行的。經過多年的改革與發展，中國社會利益格局已經發生了重大改變，不合理的利益格局甚至被整體固化了。新的領導層必須面對這個事實，即任何試圖打破這個利益格局的改革選項，都可能遇到極大的阻力。

　　二、社會情緒的不斷表達和持續上升，反過來加大了改革的壓力，縮小了改革的操作空間。一方面公民社會在不斷發展，大家對改革的預期、對美好生活的向往，甚至對個人價值實現的追求，伴隨著網絡社會的到來和中國社會的進步，在快速攀升﹔另一方面許多黨政管理部門任然沿襲傳統的管理模式在既定的框架中運行，這就不可避免地會產生沖突。

　　三、需要改革問題的綜合性，使經濟、政治、社會等問題相互交織，形成牽一發而動全身的局面。這與改革開放初期的單項改革、單兵突進式的改革形成了鮮明的差異。

　　改革需要確立新的主題與目標

　　新一屆領導集體上任以后，對未來的改革如何謀劃，從習近平沿著當年鄧小平南巡之路視察深圳、珠海等地展示出來的意向，應該說已經非常明顯了。問題在於下一步的改革路線圖如何來選擇。在新的歷史條件下推進改革，可能更需要一個鮮明的改革目標，並以此凝練出一個有高度包容性的改革主題。

　　就改革目標而言，從目前中國的實際情況看，可以用“三清”、“四權”加以概括：所謂“三清”就是十八大提出的“干部清正、政府清廉、政治清明”﹔所謂“四權”是指“廢除特權、弘揚民權、約束公權、保護私權”。我認為“三清”、“四權”的改革目標，不僅有很大的改革容量，與政治、經濟、社會等多方面改革都能夠密切相聯，而且能切中時弊，目標鮮明，有很強的號召力。

　　從凝練改革的主題來看，過去20多年我們一直把建立社會主義市場經濟體制作為改革的主題，有很大的包容性，也獲得了極大成功。但目前改革再用這個主題，顯然不能適應當前我國的實際情況了，因此，用“適應社會主義市場經濟的公共治理變革”作為主題，也許更加合適。理由有三：

　　首先，政府愈來愈成為社會矛盾的中心和聚焦點。這些年來，圍繞公共治理所產生的經濟、政治、社會問題越來越多，不管是公民權利的保障、法治，黨政關系的處理，還是社會經濟的發展與改革、社會沖突、信仰危機等，幾乎都與黨政部門的公共治理體制、作為和效率有關，因此，政府公共治理的能力、水平和行為，都對整個經濟社會的發展的影響越來越大。

　　其次，政府管理前端與人大、司法、黨政權力的劃分等政治領域改革密切相關，后端與經濟社會領域的治理與改革也直接相聯，如經濟領域的市場作用的發揮、收入分配制度改革、財稅體制改革、金融體制改革、投資體制改革以及社會領域的社會管理體制改革、社會組織的培育等，沒有一樣可以離開政府。這就是說，以政府為中心的公共治理改革，已經成為連接政治體制改革與經濟體制改革、社會體制改革的結合部、中間點，帶有明顯的綜合和主導的特征。

　　第三，作為公共治理主體的黨政自身改革的成功與否，在一定程度上又直接決定著其他方面改革的成效。如政府與市場關系的調整、黨政關系的處理、構建公權力制約的環境、政府職能的轉變、政府結構的優化以及政府管理方式的改革等。如果沒有這些關鍵問題改革的成功，其他改革也很難真正取得突破。正是從這個意義上說，公共治理的改革已經歷史地走到了前台。

　　未來改革的重點和推進策略

　　當然，從目前中國的實際情況看，即使在“適應社會主義市場經濟的公共治理變革”主題下，也不能全面出擊，而是要有重點地突破。具體來說，主要應集中在三個領域：

　　一、反腐敗改革。要把當前反腐敗的勢頭繼續推向前進，保持對腐敗的高壓態勢，並由運動式的反腐逐步向制度性反腐的方向發展。要在反腐敗中探索在一黨執政條件下約束公權力的制度框架，包括最高層官員切入的財產申報公開制度等。

　　二、司法改革。這方面十八大提出了很高的改革目標，要著力落實和推進。中央宣布要廢除勞教制度以及啟動審判制度改革、戶籍制度改革以及信訪制度改革，這些都已經釋放出了重要信號。要特別在保障憲法權威、確保司法公平公正上做文章，體現依法約束公權，保護私權，給民眾以信心。

　　三、以黨政自身的改革帶動經濟、社會領域的重點、難點改革。黨政自身的改革要防止走過場。執政黨的改革關鍵在於在堅持黨的領導的前提下，如何規范黨權，防止權力邊界的泛化，影響人大、政府等國家權力主體正常地發揮作用。政府改革要有大動作，但要防止沒成效的頻繁出擊。對於大部制改革，不應該隻注重形式上的合並，更應該注重政府職能的重組、融合和轉變。在充分准備和廣泛討論的基礎上，可以集中力量、時間改革一次，確立政府的基本組織架構，之后要相對穩定，特別對於政府組成部門要力圖使之法定化，不宜頻繁調整。很顯然，目前推進這樣的改革，條件似乎並不成熟，可以在政府機構微調的基礎上，待相關領域的改革取得明顯成效之后，在本屆政府的后期全面啟動這項全局性改革也許更有成效。

　　用政府管理改革帶動經濟社會改革，具體到經濟領域，要突出收入分配制度改革、財稅體制改革、投資體制改革，政府和市場關系的調整，壟斷行業改革，國有企業的改革等關鍵領域，以此減少政府對市場、社會的過多干預，解決長期困擾我們的政府與市場的關系問題。

　　最后，為了保証改革的順利進行，需要調整改革的推進策略。按照黨的十八大提出的建立改革協調機制的主張，可以設立隸屬於黨中央、國務院的高層辦事機構——中央改革辦公室，直接由黨的最高領導層領導，對改革進行整體謀劃，形成對政治、經濟、社會、文化等各領域改革的整體協調。與此同時，也需要在全國選一些條件好的地方，進行包括政治體制改革在內的綜合改革示范，鼓勵探索，允許失敗，在總結經驗的基礎上，在全國推廣。（原載《社會科學報》，作者系國家行政學院教授，中國行政體制改革研究會副會長）