從零到整 黃奇帆"操盤"下的重慶土地生意

　　嘉陵江與長江穿城而過，浪潮奔涌。縱橫的道路上車水馬龍，起伏的山岩上高樓林立，無處不彰顯著這個中國內陸最大城市經濟疾行的雄心。從16年前成為直轄市以來，重慶的發展從未像現在這般異軍突起，仿佛一夜之間，這座山城有了大都會的氣派。

　　城市劇變的背后，無疑是重慶官方真金白銀的投入。“我們的基礎設施建設10年投入了6000億。”3月5日，重慶市市長黃奇帆在全國兩會期間對外高調宣稱，這樣的巨額投入沒有為當地政府帶來債務危機，“我的奧妙就是土地儲備。”

　　重慶市2002年開始實施土地儲備制度，當時儲備了40多萬畝地。黃奇帆稱，十年用了20萬畝，每畝賺200萬，這就4000億，扣掉征地本身的成本，有兩三千億的額外收入，就抵銷了重慶城市基礎設施建設的大部分開支。

　　“現在重慶還有大量的土地儲備，我們的財政能力也在不斷提升，所以我們在西部十二省區是最輕鬆的。”黃奇帆說。

　　“重慶土地儲備制度的一些經驗和操作細節，以前沒有進行披露，現在也沒什麼保密了。”在黃奇帆看來，土地儲備是有技巧的，不同城市的操作要根據各自的實際情況而定，如果城市發展飽和了，土地儲備就沒有意義﹔如果在邊遠的農村沒有發展空間的地方去儲備土地也沒有意義。

　　“斷了很多人的財路”

　　中國土地儲備最早興起於上世紀90年代中后期的滬杭地區。2001年5月，國務院發出《關於加強國有土地資產管理的通知》對該制度給予首肯，全國大部分城市開始模仿和推行。

　　重慶的土地儲備制度始於2002年。當年8月22日，重慶市政府通過了《重慶市國有土地儲備整治管理辦法》，拉開了當地土地儲備的序幕，時任副市長黃奇帆是此項政策的主要推動者。

　　此前的2001年10月，黃從上海市政府副秘書長職務上調任重慶。當時，直轄已4年的重慶，其主城區面積僅200平方公裡，城市擴張欲望強烈，基礎設施建設剛開始起步。

　　但土地瓶頸問題橫亙眼前。“以前重慶九成土地都是協議轉讓。”黃奇帆回憶,“2002年以前，重慶市政府手中的儲備土地幾乎歸零，政府要用地，要跟開發商去買地。在（上世紀）90年代中后期，開發商擁有土地動輒幾千畝，在渝北、江北和城鄉接合部，土地十幾二十萬一畝，全（賣）出去了。”

　　“那時候，政府要造一個位於金紫山的住宅區，要造一幢公安局的樓，要造人大、政協的辦公樓，土地都是我當時到重慶后從開發商手裡一塊一塊買回來的。”黃奇帆說。

　　當時，重慶的國有工業集團下面有近2000家大大小小的工廠，“一些工廠廠長經營無方，生產無能，但賣地很活躍，每個廠長都可以跟開發商售賣土地，然后把地或高價或低價地賣了。”

　　上世紀90年代以前，我國長期實行無償、無期限行政劃撥的城市土地供給制度，甚至工商企業的經營性用地也以行政劃撥的方式無償供給。雖然自1990年后逐步確立並推行有償、有期限的土地使用權出讓制度，嚴格限制劃撥用地的范圍，但並未改變城市存量土地大量由各種企事業單位控制的既存格局。

　　黃奇帆調任重慶前曾深入研究過香港的土地儲備制度，而且在參與浦東開發的過程中親自操刀了浦東的土地儲備。他在重慶推行的土地儲備，屬於政府主導型，實質性內容是將該市此前的土地一級市場的經營權限，全部收繳至當地官方掌控的幾家市級土地儲備機構。此舉的核心在於，原有的土地一級市場巨額增值收益不再被房產商佔有，而是進入代表公共利益的國資系統。

　　2002年，重慶市建立了土地整治儲備中心，對全市土地市場進行宏觀調控。2003年2月，重慶市政府又在土地儲備中心的基礎上成立重慶市地產集團。該集團是重慶市政府注資的專事土地儲備和開發整理的運作載體。

　　隨后幾年，重慶市城投公司、重慶市水利投資公司、渝富資產經營管理公司、重慶市開發投資公司、重慶市高等級公路投資公司等重慶市政府旗下的八大投融資平台(簡稱“八大投”)，亦被授予土地儲備職能，介入了土地一級市場。

　　“我可以這麼說，2002年以后，政府出台這一招，斷了很多人的財路，甚至有很多人對我恨之入骨。”黃奇帆說，“大家想想，有很多小廠的廠長，跟房地產老板的協議都簽了，如果允許土地賣出去，這些老板都是幾億甚至幾十億的（土地增值）財富，但當時市政府一紙令下，國資委堅決執行，這些地都給退掉。”

　　10年賣地4000億

　　重慶市通過推行土地儲備體系，將土地一級市場的經營權上收，並通過政府特許經營的方式，由重慶地產集團等經營，在征收土地后，投入資金來進行拆遷安置或置換搬遷，並投入資金搞土地整治，完成“七通一平”后，將可以直接使用的“熟地”移交給當地土地出讓中心挂牌。

　　重慶市國土房管局負責人表示，重慶已將土地市場牢牢管控，形成了土地資源配置的良性循環，“一根管子進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”。幾大市級土地儲備機構的土地儲備總量已達40多萬畝。

　　當然，重慶在土地一級市場中獲利頗豐。2001年重慶市全年的賣地收入僅約2億元，2002年推出土地儲備政策后，當年土地出讓金就增加到11億元，2012年這個數字更是飆升至897.5億元，在全國300個城市中位居第三。

　　黃奇帆坦承，土地出讓金成為重慶地方政府預算外收入的主要來源，“土地收入一般佔地方財政收入的1/3，是重要的第二財政。”

　　重慶未啟動土地儲備制度時，地方財政能力很差，面對城市基礎設施的巨大投資捉襟見肘。2002年該市預算內財政收入157億元，而當年政府財政負債余額450億元。

　　土地儲備制度運行后，以土地為核心，滾動開發籌集建設資金的操作，為重慶城市建設帶來巨額資金。

　　“土地儲備功能已在重慶國有投資集團內部形成兩個循環。”黃奇帆在多個場合闡釋，第一個循環是從儲備到融資到搞項目的循環，比如重慶城投公司有1萬畝地，規劃上讓城投公司儲備了，它拿出部分資金，完成規劃紅線內的土地征地動遷、產權過戶，從而成為信用資產，可以在銀行抵押貸款用於基礎設施建設。

　　第二個循環：土地儲備后，要投入、開發，然后通過市場轉讓給房地產商。“這是一個土地升值的過程，也許50萬元一畝的地，轉讓時200萬元一畝，部分出讓金要轉交區縣政府和市政府，部分則用來抵扣基礎設施中的各種投資—很多基礎設施是政府的公共支出，它已由投資集團在銀行融資后先期投入了，最終要還銀行。”

　　黃奇帆通俗地解釋，第一個循環是跟銀行借錢，第二個循環是把銀行的錢還了，從而形成良性循環。

　　這些離變現尚遠的土地，事實是一種朦朧的承諾，支撐著重慶各家城市投資公司反向融資。比如無力提供配套資金的區縣政府往往“以地換庫”。近幾年，重慶水投與重慶26個區縣簽訂了土地儲備協議，涉及32個重點水利工程項目，把近6萬畝儲備土地的未來收益權以53.8億元計入無形總資產。

　　在重慶社科院資深研究員田豐倫看來，通過先期大規模儲備土地，接著逐步釋放土地供應，從而獲得較大的土地級差利益，在投資大量基礎設施的同時，避免債務過重，則是重慶土地儲備實踐的制度安排。

　　重慶並不回避近年來在輕軌、鐵路、高速公路、基礎設施上的巨額投入。“我們十年花了6000億。怎麼能做到債務不高呢？我的奧妙就是土地儲備。”黃奇帆在今年兩會上公開算了一筆賬：我2002年剛到重慶儲備了40多萬畝地，這十年用了20萬畝，每畝地賺200萬，這就4000億，扣掉征地本身的成本，有兩三千億的額外收入。

　　黃奇帆稱，兩三千億往裡一砸，就抵銷重慶城市建設的大部分開支，“如果沒有土地儲備的額外收入，我們地方債務不是現在的2600億，得是5600億，就完蛋了。”

　　重慶政府的債務佔GDP的23%，低於全國平均線。黃奇帆表示：“重慶地方債的安全度排在全國第五位。如果重慶要破產的話，后面的省份都要破產了。”

　　“五條軍規”

　　經過十年發展，重慶主城已從一環主城向二環主城發展，整個主城二環內面積有2000多平方公裡，可建設用地為1000平方公裡。理論上，從2002年到未來二三十年內，重慶主城將有近700平方公裡要新開發，約近百萬畝地。一般政府儲備地不得超過城市可開發建設土地總量的50%，即約40萬至50萬畝。

　　在黃奇帆看來，土地儲備是一個發展中城市必要的戰略性措施。紐約、巴黎等發展飽和的城市，不會再擴張，再搞土地儲備沒有意義。但在發展中城市，土地儲備的要義是，在發展的初期，一步到位，把未來幾十年的土地儲備“框”下來。

　　重慶土地儲備制度十年來之所以能發揮出效用，黃奇帆總結稱關鍵在於堅持了“五條軍規”。

　　一是超前儲備，一步到位﹔細水長流，逐年供應。在超前儲備了40多萬畝地后，重慶市政府對這些地塊先規劃后出讓。這裡指的不單是總體規劃，而是任何一塊出讓土地都要有控制性詳規，重要的地塊還要有形態規劃。而土地供應“細水長流”，重慶市政府計劃20年內每年隻能開發5%，40多萬畝地的儲備資源，一年最多用2萬畝。

　　二是土地儲備要為公共利益服務。在這40多萬畝土地儲備中，大體上有50％用於公共服務，50％用於商業開發—出讓的收入回過頭來再用於公共事業。

　　據時代周報記者調查，重慶已使用的20萬畝儲備土地中，近10萬畝是公共服務、公益事業用地，如公租房建設、大學城建設、鐵路機場等。其他10萬畝用於房地產開發，將其收益用於整個20萬畝的征地動遷成本，以及一些基礎設施開發建設。

　　三是土地儲備不改變重慶市區兩級政府的分配制度。市區兩級之間財力有分配原則，土地出讓金扣除征地成本以后的淨收入，過去是55︰45。2010年以后，重慶調整為50︰50，進一步增加了區縣政府的財力。

　　四是土地儲備必須經過兩次循環：第一次是“儲地—融資—開發”，就是把公共用地和商業用地一級開發做出來﹔第二次循環是“出讓—還貸—建設”，生地變成熟地出讓后，會有溢價，這個溢價則投入城市基礎設施、公共設施和其他公共服務，以改善城市的功能。

　　五是嚴格設置風險“隔離牆”。重慶對儲備地是分包隔離，“分灶吃飯”，各算各賬，自求平衡。黃奇帆將操作的邏輯歸納為“按規劃、帶項目、批土地”，就是某一地塊開發與一攬子具體項目的時間對應、資金平衡。

　　以江北嘴的開發為例。江北嘴是重慶城投公司的儲備地，儲備土地7000畝，其中2500畝用於公共設施、道路交通等，真正可賣土地是4000多畝，收益是360億元。

　　江北嘴於2005年開始開發，征地動遷花100億元，“七通一平”花30億元，這130億元全是銀行融資，利息幾年時間滾40億元。總成本是170億，360億裡扣除這170億，還有190億盈余：要繳20多億的稅，再投資20多億修建重慶大劇院、科技館﹔上繳重慶市政府100億元，用於修建五座橋—菜園壩大橋、朝天門大橋、長江二橋等。還剩下30多億元，則作為資本金，用於啟動廣陽島項目。

　　在黃奇帆眼裡，江北嘴如同紐約曼哈頓，廣陽島就是與曼哈頓配套的長島。據重慶知情人士向時代周報記者透露，江北嘴土地儲備過程中，所在地江北區政府曾以“影響發展”為由，擬從重慶城投公司手裡“挖”出一部分，以每畝100萬元左右毛地轉讓，后被黃奇帆制止。

　　而廣陽島擁有1萬畝地，早年亦被所在地南岸區政府以15億元左右轉讓給了大連海昌集團，海昌承諾將該島整體開發，結果四五年隻象征性投了一兩個億，后在黃奇帆強力介入下該地於2010年被收回，交由江北嘴中央商務區開發投資公司整體開發。

　　軟肋與隱憂

　　有了完善的土地儲備制度，重慶實現了“有節奏地供應土地”。這讓黃奇帆感到安慰：“當政府要調控土地供應的時候，如果手中沒地，那麼調控就等於零。如果土地供應少了，市場地價漲得過快了，就多供一點地。政府手中總要有地啊，沒有地，你有這個願望也是空的。”

　　在經濟下行時期，重慶土地儲備模式並非沒有受到挑戰。重慶國資委一位官員感慨：“我以前也認為土地出讓不能持續，2008年上半年也確實出現了賣地難。但是信貸放水了，我們才度過了最艱難的時期。”

　　據中國指數研究院的數據，重慶土地出讓金2007年為314億元，2008年受調控影響大幅下降至117億元。2009年恢復到448.47億元，2010年躍升至712.1億元。但2011年再次遭遇降溫，重慶土地出讓金達784.4億元，同比上升僅10.1%。

　　2013年預算報告顯示，重慶土地出讓金收入較上年幾乎零增長。在2012年該項實際收入未像過去幾年實現大幅超收后，當地繼續維持較低預期。

　　事實上，重慶土地儲備用“土地捆綁項目”模式逐年解決了以前年度市政基礎設施籌措資金的還款問題，籌措了在建項目資金，以滾動建設、滾動儲備和滾動還款方式保持資金鏈的發展。但難題在於，土地資源未必能滿足年度投資量的需求。

　　“10%左右的土地出讓金增幅，將無法背負增長30%以上的投資。”重慶本地一位要求匿名的專家稱，對過去五年土地出讓金增長佔財政收入均超25%的重慶而言，重慶土地行情的走低雖有宏觀政策背景，其影響卻可能遠甚於發達地區。

　　重慶大學教授蒲勇健亦認為，經濟處於下行通道時，重慶行使土地儲備功能的幾大政府投資平台可能面臨巨大隱憂，“在國家對房地產宏觀調控下，樓市低迷，會讓這些投資集團用於抵押融資的土地資產縮水，銀行就會催還債務，自身融資能力下降，陷入惡性循環。”

　　重慶正在規范區縣土地儲備和融資管理。該市要求每個區縣隻允許建立一個土地儲備公司，38個區縣形成38個土地儲備中心。同時土地管理嚴格遵守先規劃后出讓，經營性用地必須實行招拍挂出讓，多賣熟地、少供生地、不賣毛地，依法收回閑置土地等幾大原則。