五省市養老金改革試點5年無進展 被指沒動真格

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社科院世界社會保障中心主任鄭秉文

——本報記者專訪社科院世界社會保障中心主任鄭秉文

日前，“五省市事業單位養老金改革試點五年幾無進展”的新聞又攪動輿論。5月11日，本報《七日評》以《養老金“並軌”到底還要等多久》為題再度關注養老改革。對於養老改革，如果說輿論多是從民情的角度加以呼應，那麼養老金並軌的難處到底在哪裡？具體的改革路徑又當如何設計？本報記者採訪了中國社會科學院世界社會保障中心主任、中國社科院研究生院教授鄭秉文。

改革開放之后，百廢待興，積壓的歷史欠賬太多，由於沒有一個預先設計好的制度，就選擇一個容易做的養老金制度了——— 雙軌制，這也是歷史的產物

記者：養老金“雙軌制”如今飽受詬病，可是任何一項制度在設計之初都應該有它的合理性和進步性，都說養老金“雙軌制”在計劃經濟時代發揮過很大作用，養老金“雙軌制”到底有過什麼樣的積極作用？

鄭秉文：你這樣來說這個問題既不太准確，也有點先入為主的味道。在計劃經濟時代，城鎮的養老制度分為3個階段，它經歷了一個從分到合再到混亂這樣一個曲線發展過程。

第一階段是1951年到1958年，這個階段企業的養老制度和機關事業單位是分開的，是雙軌制。第二階段是1958年到1966年，這是一個並軌的階段。1958年完成了一個五年計劃之后，國務院立即發布了《關於工人、職員退休處理的暫行規定》，它把企業和機關事業單位的養老金制度事實上給合並了，這個文件很好，是一個裡程碑，它還規定了替代率大約為50%-70%，這也是非常好的比例。

第三階段是1966年到1978年，這時工會癱瘓了，而那時的勞動保險制度的基層運行者主要是工會。還由於其他種種原因，大環境不允許了，所以，並軌后的養老金制度也癱瘓了，停止運行了，企業養老保險制度蛻化成企業利潤兜底的國家/企業養老福利制度了。

所以，正確和准確地說，在計劃經濟時代，雙軌制和單軌制都曾出現過，在那個特殊的歷史時期，他們都曾發揮過作用，尤其是1958-1966年的並軌制度，是一個偉大的歷史進步。但遺憾的是，這個歷史進程被中斷了。1978年改革開放之后，百廢待興，積壓的歷史欠賬太多，由於沒有一個預先設計好的制度，就選擇了一個容易做的養老金制度——— 雙軌制，這也是歷史的產物。

記者：可現在實行市場經濟已經很多年了，養老金“雙軌制”沒有並軌的跡象，人為地劃割這種“養老鴻溝”現在還有積極作用嗎？

鄭秉文：1978年改革開放在農村是從土地聯產承包制開始的，在城鎮是從國有企業改革開始的。於是，國企的社會保險制度就應運而生了，而機關和事業單位由於不像企業體制改革那樣很迫切，就沒有改革，他們的養老保險制度還是1978年以前的制度，於是就延續到了現在。

即使到了現在，機關事業單位養老金制度的改革也是由於社會公平性問題提出來的，而不是由於它本身的需要提出來的。

事實上，在全世界，除了中國，還有很多國家的公務員養老金制度是單獨的，有的國家實行的甚至還是傳統的財政兜底的制度，即使不是財政兜底的，也是公務員獨立的封閉式保險制度，制度進行自我循環、自我平衡、自我投資、自我管理等，與企業的制度是完全分開的。這些國家主要分布在西歐和南歐、拉美和非洲等等。對這些國家來說，他們也沒有什麼並軌的跡象，因為這些國家的養老金制度被分割成很多小制度，是個碎片化的制度，所以，對公務員的碎片化和特權化現狀，也就“容忍”下去了，其容忍程度要高於目前我們中國，因為他們的碎片化程度要高於中國，他們的碎片化歷史要遠遠比中國的歷史長。

客觀地講，我們國家養老保障制度的碎片化程度要大大低於西歐和南歐等發達國家，也低於很多發展中國家(拉美和非洲等)，但並不是說我們的制度就很好，不是這樣。比如，我們跟美國的制度相比，它是一個大一統的制度，公平性和可持續性都好於歐洲，我們的這個城鎮和鄉村之間存在巨大差距、機關事業與企業之間也存在較大差距的制度就顯得很落后。

國外公務員享有特權的碎片化的養老金制度，那是立法的結果，是受法律保護的。國情不同，這樣的養老不適合我國。我們的養老為什麼改革無果，為什麼只是“意思”一下而沒動“真格”的？因為沒人願意去碰這塊硬骨頭

記者：這個現象有點耐人尋味。歐洲還有那麼多的碎片化國家，他們的獨立的公務員養老金制度不用改革，而我國剛建立社保制度十幾年就遭受這麼大的輿論關注，這是為什麼？

鄭秉文：國情不一樣，以前我說過這裡有意識形態的原因。還因為我們的文化傳統多為計劃經濟時代留下來的，不患寡而患不均的文化深深融化在我們的血液裡。

為什麼中外存在這個巨大的差異性呢？我理解，因為中國是一個政策治國的國度，而西方大多是法治國家的環境，這樣，政策治國就容易留下很多空隙，於是要靠制定政策來彌補，於是，這些政策又派生出一些空隙，面對這些空隙，就隻能靠政策的手段予以抹平。於是，前后政策在不同時代就會出現不一致的地方，就留下了更大空隙，不同的群體就會感到不公平。

我說這些好像是說遠了，其實不遠。國外公務員享有特權的碎片化的養老金制度，那是立法的結果，是受法律保護的。在法治國家，這就是依據，要是有不公平，就隻能修改立法。所以，國外的壓力大多在立法上，在不同利益集團的博弈上﹔而我國則不是這樣，所有這些看上去不公平的現象，都被認為是政府所致，於是，社會輿論自然就把矛頭對准了政府。

記者：對，正因為國情不一樣，所以獨立的公務員養老制度不見得適合我們。我國的養老金制度必須改革，可是事業單位養老金改革試點都已經5年了，目前一點動靜都沒有。真正的阻力在哪裡？

鄭秉文：從2008年2月提出事業單位五省市試點改革到現在都五年多了，但還是沒有什麼實質性的動靜，原因恐怕是多方面的。

比如，沒有一個完整的一攬子設計，沒想到改革后掉下來的那一塊養老金怎麼用職業年金制度補上去，所以就放下了﹔再比如，沒有真正地下決心去改革，只是“表示”一下而已，否則，怎麼能夠粗心大意到這個份上連如何彌補掉下來的養老金怎麼補上去的大事都忘記了？這怎麼可能呢？

那麼，為什麼只是“意思”一下而沒動“真格”的？我感覺，也可能有幾個原因。比如，沒人願意去碰這塊硬骨頭。

改革是要擔風險的，不改革是無需承擔責任的﹔再比如，最高層也許有這個動議，但下一個層級在執行時就會化解掉這些東西，因為他們難以達成共識。總之，我感到，事業單位改革停滯或說流產，更主要還是個政治問題，而不是什麼職業年金的制度設計問題，也不是什麼事業單位改革需要財政繳費難以承受這個負擔的所謂經濟問題，都不是。

改革之后對公務員和事業單位職工其實是有好處的，他們的養老金就有了法律保護，不管地動山搖，這份養老金在他們退休時就是他們的一份資產，這是受法律保護的。而傳統的退休體制則不是這樣，比如，下海了，出國了，或任何其他重大變故，養老金就沒有了

記者：養老金並軌、改革的方向是更加公平，“削高就低”不太現實，阻力太大，但是“從低向高並軌”一直沒有動靜，是不是財政壓力太大的原因？

鄭秉文：我說過，根本就不是財政壓力問題，不是經濟問題，而是政治問題。

改革的方向毫無疑問是讓事業單位參加企業制度的改革，讓它加入到企業制度裡面去，因為企業制度是主流的制度，而絕不應該是事業單位為自己單獨建立一個制度。要是這樣的話，那就大錯特錯了，因為在政治上這是不可行的，我說的不是在技術上。在政治上，這無異於是在向全社會提醒：事業單位搞特殊化了，顯然這是一個愚蠢的做法！這樣做的結果，還不如就像現在這樣“死扛”：不參加改革。不參加改革還有個借口，說時機不成熟、或者事業單位分類制改革沒有完成啊等等，說有借口就會找到很多借口，可以拖下去。但是，如果真的愚蠢到那個程度，給事業單位或公務員單獨建立一個制度的話，我看，這會嚴重影響社會的穩定。

記者：具體來說，養老並軌的改革路徑又應該如何設計？

鄭秉文：我的設計是三個聯動：就是基本養老金制度改革與職業年金制度改革要同時動起來﹔第二是事業單位要全部動起來，不能再分出三六九等了，不要再搞什麼試點了﹔第三是事業單位和公務員要同時動起來，否則，事業單位也是有阻力的。

至於改革的時點，我覺得，越早改革，改革的阻力就越小﹔越往后，改革的成本就越高，阻力就越大。

為了子孫后代的福祉，我們的政治家應該盡快痛下決心，達成共識，敢於擔當，這才是啟動事業單位改革的根本所在。否則，機關和事業單位改革的內在動力幾乎是不存在的，外在壓力雖然很大，社會輿論雖然非常大，但都會被很多很多借口搪塞過去。在信息嚴重不對稱的情況下，一拖就是幾年，而改革的窗口稍縱即逝！所以，希望有政治家出現，啃下這塊硬骨頭。

記者：除了呼吁改革的必要性，事業單位的職工和公務員是不是也應該明白一下，養老金雙軌制的改革到底對他們自身有沒有好處？如果他們能明白好處所在，這也在無形中減小了改革的阻力。

鄭秉文：長期看是有好處的，沒有壞處。為什麼呢？因為，參加改革之后，在建立的補充養老保險制度，例如職業年金之后，待遇水平是不能下降的，下降了，改革就失敗了。很顯然，改革開放以來，所有的改革都是增量改革，都是做加法，否則，就進行不下去。

重要的是，參加改革之后，在法律上講，公務員也好，事業單位也罷，他們的養老金就有了法律保護，不管地動山搖(例如，離開公職，下海經商，或其他重大變故)，這份養老金在他們退休時就是他們的一份資產，是受法律保護的。而傳統的退休體制則不是這樣，比如，下海了，出國了，或任何其他重大變故，養老金就沒有了。

記者：公務員和事業單位參加養老金改革的積極性應該如何保護？

鄭秉文：首先，事先要有一個完整的、透明的、很有說服力的職業年金方案，並且進行大張旗鼓的宣傳，做到家喻戶曉，人人理解，讓每一個人都知道，參加改革之后可以利用建立的職業年金制度來彌補下降的那一塊養老金。

其次，全國要一盤棋，全國一個政策，不要再讓幾個省份或少部分單位試點了。從上世紀90年代改革到2008年的改革試點，他們已經獲得不少反面經驗教訓，他們輕易不會再做出頭的椽子了，因為以往的歷史教訓告訴他們，凡是先試水的，都是沒有“好結果”的。

第三，不但要全國一起動，一起改，而且還要公務員和事業單位一起改，這樣，事業單位才能跟著一起動起來，否則，事業單位很多個別機構都有自己的“特殊情況”，都可以找到一些“借口”不參加改革。一旦當他們看到連公務員都參加改革了，那麼，他們找借口的念頭就會打消。其實，這些關鍵詞就是我常說的“三個聯動”的意思。

記者：這裡的關鍵是什麼？

鄭秉文：這裡的關鍵除了公務員和事業單位一起參加改革以外，主要就是建立職業年金的技術問題了。這個制度建立之后能否把掉下來的替代率補上去，這是關鍵，要讓大家都看明白。

我理解，這裡的關鍵是要給公務員和事業單位建立一個隻給政策不給錢的制度設計，可以模仿美國聯邦政府的做法。這就等於是給公務員和事業單位吃了定心丸。　記者 陳方