專家稱反腐在於防控:一味抓官員非真正良策

　　我國當前對社會經濟活動的監管仍處於比較低的水平。在歐美發達國家，一套房子即便轉手多次，每次轉手的時間、價格、買賣雙方、繳稅情況等信息都能清楚查到。可是在我們國家，竟然會出現一個人有好幾張身份証，又用每個身份証買好多套房的事情。在這種狀況下，官員隱匿、轉移財產很容易，申報、公示財產還有什麼意義？

　　年初，由中國社科院政治學研究所所長房寧領銜的中國社科院“政治發展比較研究”課題組，在以往調研的基礎上，對美國、日本、俄羅斯、新加坡、菲律賓等17個國家和地區的官員財產申報與公示制度及實行情況進行梳理，完成了《國外公職人員財產申報與公示制度》一書。4月19日下午，房寧作為主講人之一，受邀參加了中共中央政治局就我國歷史上的反腐倡廉問題進行的第五次集體學習。

　　日前，房寧在接受中國青年報記者專訪時指出，建立干部財產申報與公示制度應是我國政治建設的目標之一。但建立這一制度的前提是具備相應條件，干部財產申報制度不會一蹴而就，而應循序漸進，不斷完善政府對社會經濟活動的有效監控等配套制度，以免財產申報與公示制度做成夾生飯。房寧指出，反腐敗本質上是控制官員的利益沖突，想要從源頭治理腐敗，就必須盡快建立官員利益沖突管理制度。

　　新一屆黨中央在反腐倡廉問題上不缺決心也將有所作為

　　中國青年報：你們選擇“國外公職人員財產申報與公示制度”這個研究主題，是想回應當前社會的現實問題嗎？

　　房寧：的確有這方面的考慮。不同於一般意義上的學術機構，中國社會科學院政治學研究所雖然做一般性的學術研究，但它更是一個智庫。智庫要更加關注現實問題，為黨和國家的重大決策提供智力支持。

　　去年年底以來，社會上對於建立干部財產申報與公示制度的呼聲越來越高。我們也認為逐步建立干部財產申報與公示制度有助於反腐倡廉。但想要真正把這件事情做好，就必須充分地了解它、研究它。不但要根據我們自己的反腐倡廉經驗，更要參考世界各國的經驗教訓。我們這次系統研究17個國家和地區的公職人員財產申報與公示制度，正是為了給我國建立這項制度打基礎，讓我們少走彎路。

　　中國青年報：你們的書雖然剛剛出版，據說已經在各個層面引起很大反響。您怎麼看當下的反腐倡廉工作？

　　房寧：我們黨和政府高度重視反腐倡廉工作，過去和現在如此，將來也會如此。每一屆黨中央和政府，都有責任更深入開展反腐倡廉工作。從近期中央的一系列表態和行動來看，我們新一屆黨中央在反腐倡廉問題上不缺少堅定的決心，也已經做好准備要有所作為。

　　當然，越是想要有所作為，就越應該嚴肅、謹慎、認真，要充分認識到工作的困難程度，不能草率。我們首先要做的就是充分研究世界各國的經驗和教訓，做好打持久戰的准備。中央的提法很准確，即反腐敗工作具有長期性、艱巨性和復雜性。這也就是說，我們的反腐敗工作應該有戰略眼光，對於腐敗問題要步步緊逼，決不能天真地認為可以一蹴而就。

　　公職人員財產申報與公示制度並非腐敗發現機制

　　中國青年報：迄今為止，關於國外公職人員財產申報與公示的研究也不少，你們這項研究與以往有什麼不同？

　　房寧：以前我們對國外公職人員財產申報與公示的提法太籠統，還有人認為我們照國外制度辦就行了。但是，世界上實行這一制度的就有100多個國家和地區，有做得好的，也有做得差的。具體的制度設計更是千差萬別，如果要照搬，到底是搬哪個國家的呢？在公職人員財產申報與公示問題上，不進行深入的國際比較分析是得不出什麼有益參照的。

　　另外，我們之前在提財產申報與公示制度時，往往局限於法律制度本身，最終弄過來的都是一系列干巴巴的法條。法律規定的確是制度的重要組成部分，但在研究一項制度時不能局限於此，還應該看它的實際運行。

　　為了克服上述兩方面的問題，我們這次研究首先對“國外”這一定語進行了細分，選取了處於不同發展階段、經濟文化背景不同的15個國家和我國香港、台灣地區，詳細研究這些國家和地區公職人員財產申報與公示制度。研究中，我們不僅關注各項法律法規情況，更關注制度產生的歷史背景、實際運行狀況、實際效果、遇到的問題以及配套制度等，力圖對這一制度有一個立體的全景式的觀察與認識。

　　中國青年報：17個國家和地區研究下來，您有什麼總體印象？

　　房寧：首先是一個誤解得到了澄清。長期以來，我們的輿論認為，干部財產申報與公示制度是一個發現腐敗問題的有效機制，是威力巨大的反腐利器。但在研究了其他國家和地區的情況后你會發現，人家的確規定了官員要申報甚至公示財產，可是在申報與公示后卻並不核實，發現腐敗也就無從談起了。

　　實際情況是，國外公職人員財產申報與公示制度並非作為腐敗問題的發現機制而存在。建立這一制度，目的是為了構建公職人員的征信體系，讓公職人員以申報與公示財產的方式，來顯示自己的道德責任感，表明清正廉潔以及願意接受監督的態度。

　　中國青年報：既然都建立了公職人員財產申報與公示制度，為什麼不去一一核實呢？

　　房寧：這可能有兩方面的考慮。首先是成本問題。公職人員是一個龐大的群體，一一核實財產會帶來巨大的行政成本，尤其是對一些財產信息管理落后的國家，核實這麼大一群人的財產更是不可能完成的任務。更重要的，這還牽涉到對公職人員有罪推定與無罪推定的問題。如果去核實所有公職人員的財產申報信息，在法理上就等於說是推定這些人有問題，這相當於普遍懷疑整個公務員隊伍，相信許多政府都不會也不願這樣做。

　　不建立有效的社會經濟活動監控體系，官員財產申報沒有意義

　　中國青年報：你們書中有個很有意思的悖論——俄羅斯、越南、印尼等國家，公職人員財產申報與公示制度都顯得很完備，但腐敗問題卻很嚴重，相比之下，英美等發達國家在這一制度上並不是特別詳細周全，腐敗問題卻輕得多。這怎麼解釋？

　　房寧：這個悖論的確存在。拿美國和菲律賓這兩個國家舉例。美國關於公職人員財產申報與公示制度的法律規定並不是特別細致，主要就是一部《政府道德法案》。而菲律賓公職人員財產申報與公示制度看上去非常完備、嚴謹，從1960年開始就不停地制定相關法律法規。即便有看似完備的制度與嚴格的執行，菲律賓依然是世界上腐敗問題最嚴重的國家之一。

　　制度完備的國家反腐效果不好，制度看上去不太細致的國家卻比較清廉，這個現象說明，觀察反腐問題，不能隻局限於公職人員的財產申報與公示本身。我們在研究中發現，各國社會經濟的基礎管理水平，決定著公職人員財產申報與公示制度的實際效果。

　　在歐美等發達國家，政府對全社會的經濟活動有著非常嚴密的全流程監控，在嚴格的痕跡管理體系之下，幾乎每個社會成員的財務、稅收以及相關金融活動，都會有詳細的統計和完整的記錄，而且信息比較准確。由於對整體社會成員有嚴密的監管，再針對社會成員中的某一群體如官員進行監管就容易多了。相比之下，在菲律賓、越南、俄羅斯等國，雖然制度看上去很完備，但是由於對社會經濟基礎活動的監控水平不行，官員財產公開與否、公開多少意義都不大，因為政府很難掌握實際情況，更別說通過財產申報與公示來發現、查處腐敗了。

　　中國青年報：這一現象對我國有什麼啟示？

　　房寧：簡單來說，就是建立官員財產申報與公示制度，一定不能急於求成，而是要循序漸進，從基礎的配套制度做起，建立有效的社會經濟活動監控體系。否則，官員財產申報與公示制度即使建立也沒有什麼實際意義。

　　應當看到，我國當前對社會經濟活動的監管仍處於比較低的水平。在歐美發達國家，一套房子即便轉手多次，每次轉手的時間、價格、買賣雙方、繳稅情況等信息都能清楚查到。可是在我們國家，竟然會出現一個人有好幾張身份証，又用每個身份証買好多套房的事情。在這種狀況下，官員隱匿、轉移財產很容易，申報、公示財產還有什麼意義？我們還有一個文化方面的問題。中國是一個“人情社會”，在一個“人情社會”裡實行財產申報與公示制度，更要考慮如何限制親情、友情對個人財產申報真實性的影響。

　　當然，我國有關方面已經意識到這個問題並開始著手行動。比如國務院近期提出，在3年內要實現地級以上城市的住房信息聯網。這就是一個很好的方向，但還遠遠不夠。我們在考察法國時發現，人家對官員財產申報與公示的內容規定得非常詳細，連人身保險、藝術收藏、無形資產、客戶資源等都有涉及。這說明，人家對包括官員在內的所有社會成員的經濟活動監控非常嚴密，這正是需要我們學習的地方。

　　中國青年報：有一種觀點認為，官員財產申報與公示應該盡快建立，所謂循序漸進的提法都是在給不建立這一制度找借口。對此，您怎麼看？

　　房寧：我同意對官員財產申報與公示採取積極的態度，但不是急急忙忙搞出一套法條就行了。我們的研究表明，不從整體入手，建立健全對全社會經濟活動的監控體系，干部財產申報沒有意義。

　　當前全社會對反腐敗問題的關注度非常高，迫切想要通過各種制度遏制腐敗。反腐敗需要熱情，但不能急躁，帶著情緒是做不好工作的。對於官員財產申報與公示制度而言，臨淵羨魚不如退而結網。我們應當在認真研究別人成功經驗與失敗教訓的基礎上，從我國實際出發，一步一步建立好這項制度。不然，本來是挺好的一鍋飯，最后硬是給做成夾生的，那就太不值了。

　　反腐敗本質上是控制官員的利益沖突

　　中國青年報：在研究中，您關注的是公職人員財產申報與公示，最終的落腳點卻在官員利益沖突。這是為什麼？

　　房寧：我們發現，在研究的所有國家中，公職人員財產申報與公示只是一個表面上的制度，背后的落腳點都在利益沖突的管理上。官員的腐敗行為，本質上是私人利益與自己掌管的公共利益之間的沖突，為了私人利益而損害公共利益。從這個意義上說，反腐敗本質上就是控制官員的利益沖突。在西班牙等國家，甚至直接在內閣中設有利益沖突辦公室這個部門。

　　世界上反腐敗效果比較好的國家和地區，反腐措施基本都是從控制官員的利益沖突入手。比如在韓國，禁止退休官員從事與退休前工作領域相關的活動﹔德國專門制定了《公務員兼職法》，對公務人員可以從事和禁止從事的兼職都進行了明確規定﹔在英國，不隻一般公務人員，連國會議員都需要對可能出現的利益沖突進行回避。

　　中國青年報：申報、公示財產與控制利益沖突有什麼區別？

　　房寧：一個是治標，一個是治本﹔一個是事后機制，一個是事前機制。當從官員申報的財產中發現問題並懲治的時候，腐敗行為已經發生，危害已經出現，隻能事后補救。但如果能事先掌握官員可能存在的利益沖突情況，並加以避免，就能從根本上防止腐敗行為的出現。

　　發現官員腐敗必須嚴懲，但是反腐敗的最終目的在於防控而非懲治，不去堵住腐敗可能出現的漏洞，只是一味抓官員，並非真正的反腐良策。培養一個官員不容易，國家和社會要為此支付巨大的成本。官員是人民的財產，一個貪官落馬了是大快人心，但國家和人民花在他身上的巨大成本也付諸東流了，買單的還是老百姓。為了保証人民財產的安全，必須通過制度設計，從根本上防止腐敗現象的發生。想要做到這一點，我們應當更加深入地研究干部及家庭利益沖突事項的登記、監管制度，用制度手段管控住官員的利益沖突，從源頭上治理腐敗。（房寧，中國社科院政治學研究所所長）記者 向楠