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政府會計核算或成三中全會議題 緩解突擊花錢

2013年10月18日14:21|來源:財經綜合報道|字號:

  被寄予改革厚望的十八屆三中全會將於11月召開,據知情人士向《第一財經日報》透露,政府會計核算制度有望躋身三中全會改革議題,未來我國的政府會計制度將進一步從收付實現制(亦稱現收現付制)向權責發生制(亦稱應收應付制)改革。

  學界認為,這也是順應了績效管理的要求,不過我國現階段難以立刻轉為完全的權責發生制,仍需循序漸進。

  中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇表示,權責發生制更強調效率,將有助於改變飽受詬病的“年底突擊花錢”局面,但也不能指望通過一項制度改革完全杜絕或者解決所有問題,同時,這一制度改革還要配套中期預算改革。

  上海財經大學公共經濟與管理學院副教授徐曙娜認為,權責發生制將更好地反映政府成本,但能否解決“年底突擊花錢”的問題,更需要看資金是否會被要求當年花完,如果仍有進度要求,恐怕難以消解“年底突擊花錢”的沖動。

  權責發生制改革順應績效管理要求

  權責發生制和收付實現制是兩種不同的會計核算制度。我國目前的行政單位基本採用現收現付制,事業單位正在進行權責發生制的會計制度改革,但尚不完全,而在行業內,僅醫院和出版社是以權責發生制為會計核算基礎。

  對於這兩種制度的不同,徐曙娜介紹說:“我今天收到一筆錢,不管這筆錢是預付款或拖欠的,是不是應該我今天收到的,今天收到就算今天的收入。支出也一樣,不管今天支付的是今年或明年的,都算是今天的支出。這就是收付實現制,又被稱為現收現付制﹔權責發生制則不同。今天收到的這筆錢要看是否應該是今天收到的,確切來說,今天發生了業務才算收支。所以權責發生制又被稱為應收應付制、應計制。”

  “權責發生制更多強調效率,現收現付制就是按部就班實現。”楊志勇解釋說。

  據專家介紹,政府會計核算機制有四種方式,一種收付實現制,一種是權責發生制,還有兩種是介於這兩者之間的,稱為更正后或修改過的收付實現制和更正后或修改后的權責發生制。

  事實上,向權責發生制方向行進的會計制度改革並非 “突發”,早在2000年左右,現任財政部部長樓繼偉仍是財政部副部長時,就已提出並在官方和學界開始討論,現在的討論是當年的延續。

  2009年8月,財政部發出《醫院會計制度》(征求意見稿)和《高等學校會計制度》(征求意見稿),權責發生制為基礎的會計核算制度首次被確定,並被認為叩響了公共部門會計制度變革大門,將會引起會計制度變革。

  對於我國目前的政府會計制度,學界基本認為並非“非黑即白”的,既不是百分百的收付實現制,也不是百分之百的權責發生制。楊志勇認為,進一步推進改革后,最后也應該是更改后的權責發生制,而不會是完全的權責發生制。

  2009年新的會計制度實施后,醫院會計制度相對清晰,自有資產的會計核算制度是權責發生制,財政撥款則採用收付實現制核算。

  “我國目前既不是百分百的收付實現制,也不是百分百的權責發生制,國家有向權責發生制改革的跡象,但從現實的事業單位會計制度改革來看還不是很徹底,行政單位的改革還沒看到。”徐曙娜介紹說。

  學界認為,權責發生制能夠清晰反映成本,順應了績效管理要求。徐曙娜認為,完美的權責發生制改革應如英國式的,決算和會計核算制度都是權責發生制,出具(決算)報告的時候有權責發生制和現收現付制兩份報告。“不過我們距離這步還很遙遠,現在正慢慢開始做。”

  能否緩解“年底突擊花錢”?

  說到財政管理問題,“年底突擊花錢”是被長期詬病卻又難以解決的問題。對於能否通過改革會計制度來解決這一問題,接受本報採訪的學者均認為,難以通過一項制度改革徹底解決問題,但通過良好的設計可以在一定程度上緩解這一問題。

  今年9月公布的央行貨幣統計顯示,8月政府存款余額為37140.37億元,已連續4個月超過3萬億。政府存款也叫國庫存款,集中了稅收收入、非稅收入、基金收入和央企紅利上繳收入,其中非稅收入等通過過渡賬戶最終匯總到國庫。

  根據慣例,政府存款呈現“中間高”的規律,8月~11月均為政府存款高峰期。隨著年末將近,為了完成年度預算支出的要求,往往會在最后一個季度出現“突擊花錢”的局面。

  學者認為,“年底突擊花錢”與制度設計有關系,如果下撥的款項不在當年花完,會影響第二年的預算基數或者會被收回,就會產生很強的“突擊花錢”動力。

  徐曙娜認為,即便改成權責發生制,如果最后不花完額度會被收回,那用哪一種會計制度,都會有“突擊花錢”的問題,這與會計核算制度關系不大。

  楊志勇則認為,如果改成權責發生制,不一定能夠完全杜絕“年底突擊花錢”的狀況發生,但是可能就不用“為花錢而花錢”。

  “如果是現收現付制,年度撥款的錢到了12月31日沒有花完,可能要麼錢會被收回,要麼影響下一年的基數。如果是權責發生制,這就不只是看現在,而是看全項目,但是這其中要配套中期預算的改革,看預算不只是看年度,還要看三年中期預算。在三年時間裡面看項目就會更清楚。”楊志勇說。

  楊志勇認為,雖然一個制度不能解決所有問題,但至少能夠緩解“年末突擊花錢”的問題。“項目預算本來是跟項目走的,權責發生制,很多東西都能說得比較清楚,如果不是權責發生制,比如到了年末就可能強制要把錢花掉或者過度強調執行進度,就會浪費了。”楊志勇說。

  財政管理難度將加大

  不過,單一權責發生制的會計核算制度也並非盡善盡美,因為反映的是應計而非現計情況,現金流量的不可觀就是其主要缺陷。

  為了彌補權責發生制的缺陷,企業會計往往會提供一份現金流量表,來彌補看不出現金流情況的缺陷。我國醫院會計也是如此,自有資金採用權責發生制,但也需要編制現金流量表來看清資金情況。

  “用現金流量表來彌補權責發生制的缺陷,但現金流量表不是按提供公共服務種類歸集支出,跟預算管理肯定會有一些脫節。”徐曙娜表示。

  而向權責發生制改革,在我國預算現在仍是收付實現制的情況下,如何讓預算和決算對應起來,將使得財政管理變得比較復雜,這將成為此項改革的難點所在。

  徐曙娜介紹,財政資金基本都是現收現付制,因為財政預算是現收現付制的,所以財政撥款后的會計核算制度如果採用權責發生制,就無法與預算對應,從財政管理角度來看,決算和預算要對應,就會要求決算也要用收付實現制編制。

  “我國預算還是現收現付制,如果核算是權責發生制,就可能會導致對不上。”她說。

  這將會對政府會計提出很高的要求。徐曙娜稱,相當於兩種會計核算都要在賬面上記錄清楚,才能夠出具兩份報告。“我認為,改革不會馬上實現權責發生制的預算,即便是美國,也不是權責發生制的預算,隻有英國從預算到核算都採取了權責發生制。”

  此外,還需較透徹了解單位資產。徐曙娜介紹說,目前我國權責發生制改革才剛剛開始,對之前資產情況不是特別了解,一下子改成權責發生制也適應不了。從國際情況來看,先把會計改成權責發生制。

  她認為,從順序上來看,是先事業單位改革,后行政單位改革。“因為事業單位有很多成本是比較好核算的。”

  “現在的企業是權責發生制,有些國家也在學,但畢竟政府和企業是不一樣的,有些能學,有些是不能學的。因為權責發生制要看收入和成本費用配比,相對來說,會計處理會難得多,我個人覺得,就不適合中國現在的環境下全面推權責發生制。”楊志勇表示。

(責編:劉凌)

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