以自貿試驗區的開放倒逼改革

常健

國家發改委宏觀經濟研究院經濟體制與管理研究所研究員

周振邦

中國開發區協會副秘書長

鄒藍

北京天則經濟研究所研究員

隨著中國（廣東）自由貿易試驗區等相關法律實施調整的草案進入全國人大審議程序，廣東自貿試驗區范圍也正式浮出水面。在人們為廣東自貿試驗區的申報取得重大突破而歡欣鼓舞之際，一些重要問題引起社會廣泛關注：沿海分布的上海、廣東、天津、福建四大自貿試驗區，將怎樣構筑中國新一輪高水平開放新格局？在中國深化改革已經挺進“深水區”的關鍵期，自貿試驗區將負責啃下哪些“硬骨頭”？進入“自貿試驗區時期”的廣東，在粵港澳合作方面又將為“一國兩制”帶來哪些創新亮點？

圍繞上述問題，南方日報記者專訪了國家發改委宏觀經濟研究院經濟體制與管理研究所研究員常健、中國開發區協會副秘書長周振邦和北京天則經濟研究所研究員鄒藍。專家們認為，自貿試驗區建設的關鍵，在於通過負面清單、引入國際慣例和通行制度來進一步推動我國深化改革，特別是在行政體制改革方面，如何促進政府職能轉變，減少不適當的市場干預，轉而集中精力提供公共服務，營造法治化國際化的公平環境，是擺在廣東等新一批自貿試驗區面前的重大課題。

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為廣東轉型升級帶來歷史機遇

自貿試驗區為珠三角的裝備制造業、第三產業服務業、科技文化創意等轉型升級帶來了很好的歷史機遇。

南方日報：這次國家選擇在廣東、天津、福建三地新設自貿試驗區，自貿試驗區數量達到四個。這很容易讓人聯想到，改革開放之初最早設立的四個經濟特區以及后來的14個沿海開放城市。您如何看待這一輪自貿試驗區建設的重要意義？

常健：確實，這一批自貿試驗區的建設與當年啟動改革開放的情形有點相似。首先，無論是最早獲批的上海自貿試驗區，還是這一輪的廣東、天津、福建自貿試驗區，都位於沿海地區，也都是近幾十年來中國改革和經濟發展的前沿和排頭兵，具有對外開放的天然優勢﹔其次，這些地方經濟實力較強，深化行政體制改革的基礎也不錯，探索經驗利於全國推廣。

同時也要注意到，這幾個地方都有較為成熟的城市群，上海有長三角城市群，廣東有珠三角城市群，福建有海西城市群，天津有京津冀城市群。從廣東角度來說，珠三角的裝備制造業、第三產業服務業、科技文化創意等方面都到了需要進一步轉型升級的階段，可以說自貿試驗區帶來了非常好的轉型升級的歷史機遇。

鄒藍：我也同意這些觀點。三個新設的自貿試驗區分別位於沿海三大發達地區，也各自擔負著不同的使命。

在天津設立自貿試驗區，是希望現有的京津冀合作摸索出新亮點，同時也將助力華北地區的對外開放向前推進。

在福建設自貿試驗區，對台影響不可忽視。首先台灣依然是大陸吸引投資的重要來源之一，台灣經濟雖然與香港各有特色，但依然擁有豐富的值得借鑒的國際經驗，是大陸企業通往國際化很好的跳板。其次，兩岸經濟深化合作是大勢所趨，鑒於在海外打拼的華人中有大量閩商，在福建設立自貿試驗區，讓人期待在國際貿易和民間金融等領域取得突破。

廣東自貿試驗區的設立，同樣具有非常重要的意義。改革開放以來，廣東的經濟總量和外貿進出口就長期佔據全國第一的位置，無論是遍布海外的粵商、潮商、客商，還是連續舉辦長達半個多世紀之久的廣交會，都體現出廣東在對外開放、經濟合作、人員往來方面有著非常多的經驗和人脈。再加上自貿試驗區新的政策突破，能夠更好地發揮廣東的資源和優勢。同時，我認為，要想將內部活力完全釋放，廣東應在跨境金融合作和人民幣國際化方面有更多創新，這是廣東的重頭戲。

周振邦：四個自貿試驗區均在東部沿海，而我國的改革開放早期也是從東部沿海開始的。可以說，這幾個地方是我國對外貿易最發達的地方，有著豐富的市場需求。從近期看，廣東主要是輻射港澳和東南亞，福建是面向台灣形成更緊密關系，天津主要靠近東北亞。從遠期看，這也符合我國實施“一帶一路”規劃的重要戰略布局。

將自貿試驗區設在這幾個地方，將為我國進一步實施對外開放和投資、服務、運營便利化，營造一個符合國際市場的貿易環境，為國際企業提供高效投資環境，產生巨大的推動作用。一些我們國內市場沒有完全開放的領域，可以首先在自貿試驗區裡去實現。

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關鍵突破在開展負面清單管理

自貿試驗區的關鍵突破在於開展負面清單管理，負面清單的核心就在於推進行政管理體制改革，逐步削減審批制，從而讓政府把主要精力放在提供公共服務方面。

南方日報：在中國深化改革已經挺進“深水區”的關鍵期，自貿試驗區能啃下哪些“硬骨頭”？怎樣看待自貿試驗區與深化改革、制度創新的關系？

常健：我國已進入改革的攻堅階段，改革遇到的瓶頸阻力很大部分集中在政府自身，最大困難就在於改革完善行政管理體制。

在行政管理體制改革方面，單純靠內部的力量推動自我變革面臨巨大的阻力，要通過自貿試驗區等創新實踐，嘗試引進國際通行管理制度和慣例，借助外部力量來克服困難，掃除障礙，推動改革。而自貿試驗區的關鍵突破在於開展負面清單管理，負面清單的核心就在於推進行政管理體制改革，逐步削減審批制，從而讓政府把主要精力放在提供公共服務方面。

負面清單，也意味著“非禁即許”，不在清單上的行業領域都可以進入。在第三產業方面，服務貿易、金融和公共服務等過去不允許、不開放、或者是需要審批的領域，都在進一步擴大開放。

改革不等人。在“新常態”下，國家面臨產業升級和經濟轉型，這都需要通過加快行政管理體制改革來推動。這一年來，上海自貿區在負面清單管理和行政管理體制改革上起到了一些很大的促進作用，但光靠上海一個地方來推動還遠遠不夠。因此，國家從廣東等幾個基礎條件好、經濟實力強、對外開放程度大的地方著手來強化改革的動力源。

等到在上海、廣東、福建、天津這幾個區域的試驗有了更大的進展，再進一步向全國推廣，那才是真正實現全面對外開放。如果這個改革成功了，中國的巨大發展潛力將得到充分釋放。

接下來，政府重點要加快職能轉型，在食品安全、醫藥、教育等公共服務領域，做好監管和服務，打造“服務型政府”。

周振邦：在經濟全球化背景下，自由貿易試驗區將會推動我們國家與國際社會的融合性發展，這既是新一輪改革開放的需要，也是我們國家的重大策略。自貿試驗區的意義很大程度上是在金融服務業等很多我們尚未實行全面開放的領域，在廣東等這幾個區域裡進行先行先試。拿負面清單來說，我們先在上海試驗，現在又新增3個，如果這幾個地方都能很好地運用負面清單，並在未來向更多的地區推廣，最終在整個中國實現負面清單，那我們國家的投資環境將大大改善。

總結中國改革開放的模式，往往是以試驗為主，進而逐步向全國推廣。中國作為一個大國，這是一個比較穩健的做法。因為各地條件、發展階段不一樣，如果都能夠適應，將提升整個中國在國際上的競爭力。

同時，怎麼成為一個服務型政府而不是審批型政府，怎麼加強市場監管能力，都是自貿試驗區所承擔的改革任務。另外，自貿試驗區也是培養國際市場經驗和人才的地方。我們不能忽視培養國際化人才，在自貿試驗區，一切都是按照國際游戲規則來做事情，要增進對國內國際市場的了解，自貿試驗區就是很好的平台，而不用跑到很遠的地方去。

鄒藍：我認同兩位專家的觀點。這是通過對外開放倒逼改革的一步大棋，通過承擔國際義務，從而對現有既得利益格局進行重新調整。接下來，我們還有望對負面清單進行進一步壓縮，“法無禁止即可行”，負面清單越小，意味著開放程度越高。通過對外開放和內部改革，來促進市場經濟架構的進一步完善。

改革有兩種方式，自上而下和自下而上的改革都有必要。國家自上而下通過設立自貿試驗區推進改革、擴大開放﹔上海這幾個地方要探索經驗，很多問題隻有在實際生活和微觀經濟過程中才能發現，尤其像廣東、福建等地要帶著國家政策和上海經驗，根據具體情況靈活尋找出適合本地的經驗。如果大家在探索過程中發現了同樣的問題，那就能一齊想辦法解決﹔如果某種經驗同時適用於幾個地方，那就說明不是個別現象，從而能在全國推廣。比如，在金融監管、海關監管等方面，流程上都可以優化。

另外，國家把自貿試驗區設在這幾個地方，一方面是對於地方政府的信任，同時也增加了相關政府肩膀上的責任，相當於為全國擔負起探路的職責，要有所突破和嘗試。

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在服務方式監管方式上尋突破

要把自貿試驗區的事情做好，不能有地方保護主義，不能隻讓自己的企業得到好處，而是應該不論哪裡企業到這裡來都要一視同仁。

南方日報：您認為廣東、天津、福建等自貿試驗區的“試驗”，與上海自貿試驗區的“試驗”有何不同？上海自貿試驗區有哪些經驗值得廣東自貿試驗區直接“拿來”，廣東又能加入哪些“地方特點”？

常健：區別在於有些上海已經進行的“試驗”，第二批自貿試驗區就可以直接“拿來”。比如說負面清單，上海通過試驗實現了大幅度壓縮。那麼廣東、福建、天津在探索的時候，可能從一開始，負面清單就會比較短。隨著各種領域的逐步放開和限制的減少，開放程度會逐漸擴大。等到這幾個地方進一步改革和試驗的經驗向全國推廣時，負面清單會更短。“十三五”即將到來，我國將在政府機構改革方面做出很大的調整，對於很多審批權限甚至不僅僅是下放、而是取消。因此政府要進一步加快職能轉變，推進機構改革，更好地培育市場。

周振邦：關於上海自貿試驗區在短短一年內可以復制的經驗，我也認為是負面清單。企業來到這裡不需要審批，對於投資者來說，是高效行政服務的平台，充分體現了投資便利化。

鑒於各地產業結構和市場特點的不同，廣東、福建、天津要在上海基礎上，結合本地實際進行靈活調整。同時，創新也十分必要。具體是指每個試驗區在開展國際貿易當中，會隨著進駐企業的不同，結合國際市場的變化以及互聯網信息化的發展，在服務方式、監管方式、管理方式上有所突破。這樣我們今后不僅有上海經驗，還有廣東、天津、福建經驗，並最終成為中國特色自貿試驗區的經驗。就如當年改革開放由沿海經濟技術開發區先行建立，進而創造經驗向全國復制一樣。

南方日報：在廣東自貿試驗區的建設和探索過程中，應著重注意哪些問題？

常健：第一就是培育市場，培育一個統一的對外開放的市場。政府要做的是清理整頓各種優惠政策，逐步取消一些經濟發展特區和開發區的優惠政策，創造全國性的公平競爭環境。讓全球所有的企業投資者根據市場和資源的情況來自由選擇，而不是依靠極個別的優惠政策來判斷，這才符合市場經濟規律，符合國際標准的全球化市場，同時也是打破地區壟斷的關鍵一步。

舉個例子，如果企業希望尋找投資地，各地為了招商，一個說給予用地免費，另一個說除了用地免費還給你兩個億補助，還有地方補助更多。企業可能入駐之后就發現落戶地並不是最適合發展的地方。地方不僅有差別化的優惠政策，還存在地區保護和地區壁壘。投資者需要根據各種資源和條件的考量來進行選擇，不公平的地區環境是政府干預而不是市場選擇。這也是未來改革的方向。

另外，政府應當注重職能的轉變，做好該干的事情，減少干預市場。

周振邦：我覺得這些自貿試驗區要做好科學規劃，不能只是有國家的一個牌子，投資環境、建設方法等都要有仔細的布局考慮。還要注重土地節約化、提升利用率，以及提升服務環境等軟環境的改善。同時，擁有國際視野也很重要，要有意識地注重研究國際市場。

鄒藍：要把自貿試驗區的事情做好，不能有地方保護主義，不能隻讓自己的企業得到好處，而是應該不論哪裡企業到這裡來都要一視同仁。這件事情做好了，從長遠看大家才願意到你這裡來投資。

另外，我認為省際合作也要重視，要把一些政策落到實處，而不僅僅停留在口頭。南廣、貴廣鐵路的通車密切了珠三角和大西南腹地的溝通，這將會對泛珠三角省際合作起到積極作用。交通基礎設施和區位優勢的提升就是新的契機，要把政策發揮好，使大家都能受益共贏。

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粵港澳均將從自貿試驗區受益

CEPA是內地與港澳之間的雙邊行為，自貿試驗區的擔子和步子會更大，疊加起來效果會更好。

南方日報：不久前，CEPA在廣東省對港澳基本實現服務貿易自由化協議簽署，首次採用了“准入前國民待遇加負面清單”的管理模式。如何看待粵港澳服務貿易協議的簽署與廣東自貿試驗區的關系？兩者的疊加將給港澳帶來哪些紅利？

常健：CEPA是內地與港澳之間的雙邊行為，自貿試驗區的擔子和步子會更大，疊加起來效果會更好。但兩者實際上的目的是一樣的，重點都在負面清單。尤其是推動第三產業對粵港澳地區更加開放，關注與這個區域內的協作，也將對廣東第三產業的轉型升級有很大幫助。

對於港澳來說，依靠粵港澳合作會比單打獨斗好得多，無論是CEPA的簽署還是自貿試驗區的設立都是多贏的。拿香港來說，在城市管理、創意科技等方面的軟實力優勢非常明顯，值得內地好好學習﹔同時我們也有自己廣闊的市場空間，港澳跟內地緊密開展服務方面的產業合作，能進一步拓展輻射地域以及市場基礎范圍，這樣相互之間都有提升。

鄒藍：我認為至少有一點，廣義的金融行業應該能夠直接受惠。自貿試驗區設立之后，參與港澳和內地市場的金融機構都能直接、間接收益，同時也將惠及外圍產業。

另外，從服務業的角度來看，內地對港澳的進一步開放，便於加深對港澳的學習和借鑒，同時也有利於港澳兩地的穩定，使自貿試驗區的政策對於港澳和內地的企業都能落到實處。

周振邦：你剛才提到CEPA和自由貿易區兩個疊加，我認為這就是廣東的特色，這是上海、天津和福建都沒有的特點。

自貿試驗區需要用國際視野和全球一體化來拓展思路，香港和澳門本身就是國際市場的一部分。香港本身就是獨立關稅區和自由貿易區，我認為可以更好地互動從而可以學習借鑒香港的經驗，特別在服務貿易領域。

同時，香港的地位也不會有所削弱，內地作為香港的腹地，進一步拓展國際資源，資源共享互動對雙方都會有積極正面的意義。

本版採寫（除署名外）：南方日報記者 肖文舸

本版攝影：通訊員 徐登科 本版統籌：吳哲

(來源:南方日報)