收入分配改革方案倒计时：全国两会前出台

第一财经 郭晋晖 王子约

2013年的改革攻坚日程表上，收入分配不容缺位。

对于具体方案的出台时间，说法云云。

刚刚闭幕的全国财政工作会议上，财政部将“优化国民收入分配格局”列为2013年财政支持社会事业发展、切实保障和改善民生的一项重要内容。

一位熟悉政策制定进展的官员向《第一财经日报》记者表示，收入分配改革的方案已经基本成型，但在征求意见阶段一些细节仍有待达成共识。目前正在做进一步的修改和沟通。他透露，如果顺利的话，方案会在今年全国两会前出台。

“限薪令”之辨

财政部副部长王保安近日称，当前舆论关注收入差距过大问题，这其实只是一个表象，百姓之所以有意见是因为其背后的分配不公问题。

王保安表示，财政支持收入分配制度改革的重点，就是通过实施各种补贴政策以及建立国有企业收入分配制度等政策来实现收入分配的公正化。

“限高、扩中、托底”，这被业界普遍认为是收入分配改革的路径。

全国财政工作会议细化了具体举措，明确2013年将完善对垄断行业工资总额和工资水平的双重调控政策，加大对高收入者的调节力度；同时推动实施事业单位绩效工资政策。继续做好规范公务员津贴、补贴工作，完善艰苦边远地区津贴政策。

从这个意义上说，垄断企业成为“限高”的主要对象，但有学者称，限高并不是简单限制高收入，相反，合理合法的高收入还应该鼓励。要限制的是凭借行政和资源垄断的手段获得高收益的行业和高管的高收入，以及通过非法和不正当手段获取的高收入。

上述官员表示，收入分配改革迟迟没有出台的首要原因是部门间还须协调达成一些共识。

但央企的情况也非常复杂，不一而足。早在去年，以国家电网为代表的电力企业进行了自我限薪的改革。

比如，作为南方电网下属一家辅业公司的部门副经理，2012年已经是王扬（化名）“被限薪”的第二年。

政策顶层设计以及企业自下而上响应改革赢得了各界的肯定，但也有学者看到了更深层次的问题。

中国人民大学劳动人事学院院长曾湘泉在接受本报记者采访时表示，这种个别垄断行业的自我约束，更多是一种政治行为，而非市场行为，对于缩小中国行业收入差距和基尼系数所能发挥的作用微乎其微。

曾湘泉称，政府对于高收入者收入的调节，往往会回到行政干预的老路上。工资总额的控制以及央企高管薪酬规范等并非是真正市场化的手段。

“关键还是要打破垄断，加大行业的市场化，让垄断企业高管成为市场人，建立职业经理人制度，多管齐下才能从根本上解决分配问题。”曾湘泉说。

如何打破垄断

中国社科院经济研究所研究员张曙光日前表示，收入差距的根源不在一般的收入分配上，而在于财产不公，垄断部门不仅占有了过高的垄断利润，更重要的是占据了大量资源要素的租金，租金属于财产收入，如果只是停留在一般收入分配的层面上解决不了收入差距的问题。

中国国际经济交流中心副秘书长陈永杰在接受本报记者采访时表示，以央企为代表的国有企业低价从国家手中取得土地和矿产资源，然后通过生产经营按照市场高价卖出，从中占有巨大价差和利润，这成为国有企业高管高收入、高消费、高福利的资金来源。

值得关注的是，国资委主任王勇在近日举行的中央企业负责人会议上称，希望2013年央企职务消费零增长。“这不是不讲理，我相信是能做到的，按照现在中央八项规定，要更加节俭地过紧日子。”

分析人士称，要解决垄断行业的高收入根源还是要打破垄断，实现不同的市场主体对于资源要素的平等占有，政府以公平的政策来对待民间投资。

同时，陈永杰还认为，政府应该加快资源税改革，堵住国有资源流失的漏洞，让国家占有更多的资源增值收益。

王保安表示，财政支持收入分配制度改革的重点，就是通过实施各种补贴政策以及建立国有企业收入分配制度等政策来实现收入分配的公正化。

还有一个很重要的社会责任要求是针对国企特别是央企的，就是要提高利润上缴比例。目前的国家、国民与国企的分配关系明显不合理。2009年国企实现利润1.3万亿元，2010年盈利近2万亿元，但2009年利润上缴比例为6%，2010年为2.9%，且上缴红利主要在企业体系内部转移，没有明显惠及民众。2011年中央国有资本经营收入总量为800.61亿元，支出769.54亿元，其中723.6亿元又以各种名目返回企业，调入公共财政用于社会保障等支出的只有40亿元，仅占国有资本经营支出的5.2%。

清华大学经济管理学院副院长白重恩认为，目前国有企业的资本收入，作为企业的分红，主要用在国有企业内部门来投资。他建议国有企业分红应该用于支持社保。

另有学者称，推动收入分配改革的另一个要点是打破一些现有的利益格局，对于一些政府官员来说，限制国企高管的薪水就等于限制他们未来可能的薪水水平，切蛋糕的人同时也是分蛋糕的人，自然会给自己留下比较大的一块。这是一个需要攻坚的方向。

路径细分

上述熟悉政策制定进展的官员表示，收入分配改革方案尚未出台的另一个原因是目前制定方案内容太宏观和概括，在具体落实上涉及不多。最新情况是，根据十八大提出的新目标，发改委想增加一些具体的政策，更贴合中央制定的发展方向。

曾湘泉在上月举行的“2013年中国人力资源管理新年报告会”上表示，虽然收入分配制度改革酝酿多年无法出台，但在这之前或是之后政府有很多收入分配改革的政策，这些政策并没有得到百分百落实。

由中国社科院发布的《中国经济体制改革报告2012》称，按收入法计算的劳动者报酬在国内生产总值中的比重近年来总体上呈现下降的趋势，从1998年的53.1%下降为2010年的45%。从国际上看，在成熟市场经济体中，初次分配后劳动者报酬占GDP的比重，一般占55%~65%。

曾湘泉表示，中国如何进行收入分配改革早已经不是理论问题，甚至在政策层面也不需要进行过多的讨论，关键是一个决心问题。

为确保到2020年实现全面建成小康社会，十八大报告提出：实现GDP和城乡居民人均收入比2010年翻一番。报告还提出了“两个同步”，即居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步。

十八大报告强调，初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平。

从国际经验上来看，再分配领域较为直接的手段就是税收。中国社科院财经战略研究院研究员高培勇将这个过程形容为“劫富济贫”。

高培勇撰文称，现实中“济贫”并不难，只要调整财政支出结构，动用增量就可以实现为低收入者或是困难群体提供支援的目标。但“劫富”却不容易。

中国间接税比例占到全部税收收入的70%，份额不足30%的直接税中企业所得税是大头。本应充当调节居民收入水平的个人所得税所占比重日趋降低。

除了流量环节的个人所得税之外，以房产税为代表存量环节的财产税也可以担当调节收入分配的重任。虽然目前房产税进一步推广仍然没有具体的时间表，但这一税种对于缩小收入差距来说必不可少。

充分发挥税收调节收入分配的作用也提上了财政部的议事日程。财政部曾表示，下一步要逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度，深化房地产税制改革，构建合理完善的房地产税收制度，有效调节财富分配。认真总结个人住房房产税改革试点经验，研究逐步在全国推开。

“以开征房产税、家庭为单位的所得税等政策的推行，预示着收入分配差距拐点有望到来。”曾湘泉说。