汪玉凯：改革要“废除特权、弘扬民权”

　　党的十八大以后，新一届领导层励精图治，第一时间内作出转变作风的8项决定；对腐败采取持续高压态势，不断加大反腐败的力度；强调宪法的权威和依法治国的极端重要性，明确提出要废除劳教制度、推进审判制度、户籍制度以及信访制度改革等。这些举动在社会上产生了广泛的影响，得到了社会的好评和认同。下一步中国的改革究竟会如何发展，改革应遵循什么样的策略，这些都是需要认真思考和讨论的。

　　充分估计未来改革的难度

　　中国目前的改革是非常困难的，主要表现在三个方面。

　　一、改革是在社会利益格局发生严重扭曲的背景下进行的。经过多年的改革与发展，中国社会利益格局已经发生了重大改变，不合理的利益格局甚至被整体固化了。新的领导层必须面对这个事实，即任何试图打破这个利益格局的改革选项，都可能遇到极大的阻力。

　　二、社会情绪的不断表达和持续上升，反过来加大了改革的压力，缩小了改革的操作空间。一方面公民社会在不断发展，大家对改革的预期、对美好生活的向往，甚至对个人价值实现的追求，伴随着网络社会的到来和中国社会的进步，在快速攀升；另一方面许多党政管理部门任然沿袭传统的管理模式在既定的框架中运行，这就不可避免地会产生冲突。

　　三、需要改革问题的综合性，使经济、政治、社会等问题相互交织，形成牵一发而动全身的局面。这与改革开放初期的单项改革、单兵突进式的改革形成了鲜明的差异。

　　改革需要确立新的主题与目标

　　新一届领导集体上任以后，对未来的改革如何谋划，从习近平沿着当年邓小平南巡之路视察深圳、珠海等地展示出来的意向，应该说已经非常明显了。问题在于下一步的改革路线图如何来选择。在新的历史条件下推进改革，可能更需要一个鲜明的改革目标，并以此凝练出一个有高度包容性的改革主题。

　　就改革目标而言，从目前中国的实际情况看，可以用“三清”、“四权”加以概括：所谓“三清”就是十八大提出的“干部清正、政府清廉、政治清明”；所谓“四权”是指“废除特权、弘扬民权、约束公权、保护私权”。我认为“三清”、“四权”的改革目标，不仅有很大的改革容量，与政治、经济、社会等多方面改革都能够密切相联，而且能切中时弊，目标鲜明，有很强的号召力。

　　从凝练改革的主题来看，过去20多年我们一直把建立社会主义市场经济体制作为改革的主题，有很大的包容性，也获得了极大成功。但目前改革再用这个主题，显然不能适应当前我国的实际情况了，因此，用“适应社会主义市场经济的公共治理变革”作为主题，也许更加合适。理由有三：

　　首先，政府愈来愈成为社会矛盾的中心和聚焦点。这些年来，围绕公共治理所产生的经济、政治、社会问题越来越多，不管是公民权利的保障、法治，党政关系的处理，还是社会经济的发展与改革、社会冲突、信仰危机等，几乎都与党政部门的公共治理体制、作为和效率有关，因此，政府公共治理的能力、水平和行为，都对整个经济社会的发展的影响越来越大。

　　其次，政府管理前端与人大、司法、党政权力的划分等政治领域改革密切相关，后端与经济社会领域的治理与改革也直接相联，如经济领域的市场作用的发挥、收入分配制度改革、财税体制改革、金融体制改革、投资体制改革以及社会领域的社会管理体制改革、社会组织的培育等，没有一样可以离开政府。这就是说，以政府为中心的公共治理改革，已经成为连接政治体制改革与经济体制改革、社会体制改革的结合部、中间点，带有明显的综合和主导的特征。

　　第三，作为公共治理主体的党政自身改革的成功与否，在一定程度上又直接决定着其他方面改革的成效。如政府与市场关系的调整、党政关系的处理、构建公权力制约的环境、政府职能的转变、政府结构的优化以及政府管理方式的改革等。如果没有这些关键问题改革的成功，其他改革也很难真正取得突破。正是从这个意义上说，公共治理的改革已经历史地走到了前台。

　　未来改革的重点和推进策略

　　当然，从目前中国的实际情况看，即使在“适应社会主义市场经济的公共治理变革”主题下，也不能全面出击，而是要有重点地突破。具体来说，主要应集中在三个领域：

　　一、反腐败改革。要把当前反腐败的势头继续推向前进，保持对腐败的高压态势，并由运动式的反腐逐步向制度性反腐的方向发展。要在反腐败中探索在一党执政条件下约束公权力的制度框架，包括最高层官员切入的财产申报公开制度等。

　　二、司法改革。这方面十八大提出了很高的改革目标，要着力落实和推进。中央宣布要废除劳教制度以及启动审判制度改革、户籍制度改革以及信访制度改革，这些都已经释放出了重要信号。要特别在保障宪法权威、确保司法公平公正上做文章，体现依法约束公权，保护私权，给民众以信心。

　　三、以党政自身的改革带动经济、社会领域的重点、难点改革。党政自身的改革要防止走过场。执政党的改革关键在于在坚持党的领导的前提下，如何规范党权，防止权力边界的泛化，影响人大、政府等国家权力主体正常地发挥作用。政府改革要有大动作，但要防止没成效的频繁出击。对于大部制改革，不应该只注重形式上的合并，更应该注重政府职能的重组、融合和转变。在充分准备和广泛讨论的基础上，可以集中力量、时间改革一次，确立政府的基本组织架构，之后要相对稳定，特别对于政府组成部门要力图使之法定化，不宜频繁调整。很显然，目前推进这样的改革，条件似乎并不成熟，可以在政府机构微调的基础上，待相关领域的改革取得明显成效之后，在本届政府的后期全面启动这项全局性改革也许更有成效。

　　用政府管理改革带动经济社会改革，具体到经济领域，要突出收入分配制度改革、财税体制改革、投资体制改革，政府和市场关系的调整，垄断行业改革，国有企业的改革等关键领域，以此减少政府对市场、社会的过多干预，解决长期困扰我们的政府与市场的关系问题。

　　最后，为了保证改革的顺利进行，需要调整改革的推进策略。按照党的十八大提出的建立改革协调机制的主张，可以设立隶属于党中央、国务院的高层办事机构——中央改革办公室，直接由党的最高领导层领导，对改革进行整体谋划，形成对政治、经济、社会、文化等各领域改革的整体协调。与此同时，也需要在全国选一些条件好的地方，进行包括政治体制改革在内的综合改革示范，鼓励探索，允许失败，在总结经验的基础上，在全国推广。（原载《社会科学报》，作者系国家行政学院教授，中国行政体制改革研究会副会长）