五省市养老金改革试点5年无进展 被指没动真格

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社科院世界社会保障中心主任郑秉文

——本报记者专访社科院世界社会保障中心主任郑秉文

日前，“五省市事业单位养老金改革试点五年几无进展”的新闻又搅动舆论。5月11日，本报《七日评》以《养老金“并轨”到底还要等多久》为题再度关注养老改革。对于养老改革，如果说舆论多是从民情的角度加以呼应，那么养老金并轨的难处到底在哪里？具体的改革路径又当如何设计？本报记者采访了中国社会科学院世界社会保障中心主任、中国社科院研究生院教授郑秉文。

改革开放之后，百废待兴，积压的历史欠账太多，由于没有一个预先设计好的制度，就选择一个容易做的养老金制度了——— 双轨制，这也是历史的产物

记者：养老金“双轨制”如今饱受诟病，可是任何一项制度在设计之初都应该有它的合理性和进步性，都说养老金“双轨制”在计划经济时代发挥过很大作用，养老金“双轨制”到底有过什么样的积极作用？

郑秉文：你这样来说这个问题既不太准确，也有点先入为主的味道。在计划经济时代，城镇的养老制度分为3个阶段，它经历了一个从分到合再到混乱这样一个曲线发展过程。

第一阶段是1951年到1958年，这个阶段企业的养老制度和机关事业单位是分开的，是双轨制。第二阶段是1958年到1966年，这是一个并轨的阶段。1958年完成了一个五年计划之后，国务院立即发布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，它把企业和机关事业单位的养老金制度事实上给合并了，这个文件很好，是一个里程碑，它还规定了替代率大约为50%-70%，这也是非常好的比例。

第三阶段是1966年到1978年，这时工会瘫痪了，而那时的劳动保险制度的基层运行者主要是工会。还由于其他种种原因，大环境不允许了，所以，并轨后的养老金制度也瘫痪了，停止运行了，企业养老保险制度蜕化成企业利润兜底的国家/企业养老福利制度了。

所以，正确和准确地说，在计划经济时代，双轨制和单轨制都曾出现过，在那个特殊的历史时期，他们都曾发挥过作用，尤其是1958-1966年的并轨制度，是一个伟大的历史进步。但遗憾的是，这个历史进程被中断了。1978年改革开放之后，百废待兴，积压的历史欠账太多，由于没有一个预先设计好的制度，就选择了一个容易做的养老金制度——— 双轨制，这也是历史的产物。

记者：可现在实行市场经济已经很多年了，养老金“双轨制”没有并轨的迹象，人为地划割这种“养老鸿沟”现在还有积极作用吗？

郑秉文：1978年改革开放在农村是从土地联产承包制开始的，在城镇是从国有企业改革开始的。于是，国企的社会保险制度就应运而生了，而机关和事业单位由于不像企业体制改革那样很迫切，就没有改革，他们的养老保险制度还是1978年以前的制度，于是就延续到了现在。

即使到了现在，机关事业单位养老金制度的改革也是由于社会公平性问题提出来的，而不是由于它本身的需要提出来的。

事实上，在全世界，除了中国，还有很多国家的公务员养老金制度是单独的，有的国家实行的甚至还是传统的财政兜底的制度，即使不是财政兜底的，也是公务员独立的封闭式保险制度，制度进行自我循环、自我平衡、自我投资、自我管理等，与企业的制度是完全分开的。这些国家主要分布在西欧和南欧、拉美和非洲等等。对这些国家来说，他们也没有什么并轨的迹象，因为这些国家的养老金制度被分割成很多小制度，是个碎片化的制度，所以，对公务员的碎片化和特权化现状，也就“容忍”下去了，其容忍程度要高于目前我们中国，因为他们的碎片化程度要高于中国，他们的碎片化历史要远远比中国的历史长。

客观地讲，我们国家养老保障制度的碎片化程度要大大低于西欧和南欧等发达国家，也低于很多发展中国家(拉美和非洲等)，但并不是说我们的制度就很好，不是这样。比如，我们跟美国的制度相比，它是一个大一统的制度，公平性和可持续性都好于欧洲，我们的这个城镇和乡村之间存在巨大差距、机关事业与企业之间也存在较大差距的制度就显得很落后。

国外公务员享有特权的碎片化的养老金制度，那是立法的结果，是受法律保护的。国情不同，这样的养老不适合我国。我们的养老为什么改革无果，为什么只是“意思”一下而没动“真格”的？因为没人愿意去碰这块硬骨头

记者：这个现象有点耐人寻味。欧洲还有那么多的碎片化国家，他们的独立的公务员养老金制度不用改革，而我国刚建立社保制度十几年就遭受这么大的舆论关注，这是为什么？

郑秉文：国情不一样，以前我说过这里有意识形态的原因。还因为我们的文化传统多为计划经济时代留下来的，不患寡而患不均的文化深深融化在我们的血液里。

为什么中外存在这个巨大的差异性呢？我理解，因为中国是一个政策治国的国度，而西方大多是法治国家的环境，这样，政策治国就容易留下很多空隙，于是要靠制定政策来弥补，于是，这些政策又派生出一些空隙，面对这些空隙，就只能靠政策的手段予以抹平。于是，前后政策在不同时代就会出现不一致的地方，就留下了更大空隙，不同的群体就会感到不公平。

我说这些好像是说远了，其实不远。国外公务员享有特权的碎片化的养老金制度，那是立法的结果，是受法律保护的。在法治国家，这就是依据，要是有不公平，就只能修改立法。所以，国外的压力大多在立法上，在不同利益集团的博弈上；而我国则不是这样，所有这些看上去不公平的现象，都被认为是政府所致，于是，社会舆论自然就把矛头对准了政府。

记者：对，正因为国情不一样，所以独立的公务员养老制度不见得适合我们。我国的养老金制度必须改革，可是事业单位养老金改革试点都已经5年了，目前一点动静都没有。真正的阻力在哪里？

郑秉文：从2008年2月提出事业单位五省市试点改革到现在都五年多了，但还是没有什么实质性的动静，原因恐怕是多方面的。

比如，没有一个完整的一揽子设计，没想到改革后掉下来的那一块养老金怎么用职业年金制度补上去，所以就放下了；再比如，没有真正地下决心去改革，只是“表示”一下而已，否则，怎么能够粗心大意到这个份上连如何弥补掉下来的养老金怎么补上去的大事都忘记了？这怎么可能呢？

那么，为什么只是“意思”一下而没动“真格”的？我感觉，也可能有几个原因。比如，没人愿意去碰这块硬骨头。

改革是要担风险的，不改革是无需承担责任的；再比如，最高层也许有这个动议，但下一个层级在执行时就会化解掉这些东西，因为他们难以达成共识。总之，我感到，事业单位改革停滞或说流产，更主要还是个政治问题，而不是什么职业年金的制度设计问题，也不是什么事业单位改革需要财政缴费难以承受这个负担的所谓经济问题，都不是。

改革之后对公务员和事业单位职工其实是有好处的，他们的养老金就有了法律保护，不管地动山摇，这份养老金在他们退休时就是他们的一份资产，这是受法律保护的。而传统的退休体制则不是这样，比如，下海了，出国了，或任何其他重大变故，养老金就没有了

记者：养老金并轨、改革的方向是更加公平，“削高就低”不太现实，阻力太大，但是“从低向高并轨”一直没有动静，是不是财政压力太大的原因？

郑秉文：我说过，根本就不是财政压力问题，不是经济问题，而是政治问题。

改革的方向毫无疑问是让事业单位参加企业制度的改革，让它加入到企业制度里面去，因为企业制度是主流的制度，而绝不应该是事业单位为自己单独建立一个制度。要是这样的话，那就大错特错了，因为在政治上这是不可行的，我说的不是在技术上。在政治上，这无异于是在向全社会提醒：事业单位搞特殊化了，显然这是一个愚蠢的做法！这样做的结果，还不如就像现在这样“死扛”：不参加改革。不参加改革还有个借口，说时机不成熟、或者事业单位分类制改革没有完成啊等等，说有借口就会找到很多借口，可以拖下去。但是，如果真的愚蠢到那个程度，给事业单位或公务员单独建立一个制度的话，我看，这会严重影响社会的稳定。

记者：具体来说，养老并轨的改革路径又应该如何设计？

郑秉文：我的设计是三个联动：就是基本养老金制度改革与职业年金制度改革要同时动起来；第二是事业单位要全部动起来，不能再分出三六九等了，不要再搞什么试点了；第三是事业单位和公务员要同时动起来，否则，事业单位也是有阻力的。

至于改革的时点，我觉得，越早改革，改革的阻力就越小；越往后，改革的成本就越高，阻力就越大。

为了子孙后代的福祉，我们的政治家应该尽快痛下决心，达成共识，敢于担当，这才是启动事业单位改革的根本所在。否则，机关和事业单位改革的内在动力几乎是不存在的，外在压力虽然很大，社会舆论虽然非常大，但都会被很多很多借口搪塞过去。在信息严重不对称的情况下，一拖就是几年，而改革的窗口稍纵即逝！所以，希望有政治家出现，啃下这块硬骨头。

记者：除了呼吁改革的必要性，事业单位的职工和公务员是不是也应该明白一下，养老金双轨制的改革到底对他们自身有没有好处？如果他们能明白好处所在，这也在无形中减小了改革的阻力。

郑秉文：长期看是有好处的，没有坏处。为什么呢？因为，参加改革之后，在建立的补充养老保险制度，例如职业年金之后，待遇水平是不能下降的，下降了，改革就失败了。很显然，改革开放以来，所有的改革都是增量改革，都是做加法，否则，就进行不下去。

重要的是，参加改革之后，在法律上讲，公务员也好，事业单位也罢，他们的养老金就有了法律保护，不管地动山摇(例如，离开公职，下海经商，或其他重大变故)，这份养老金在他们退休时就是他们的一份资产，是受法律保护的。而传统的退休体制则不是这样，比如，下海了，出国了，或任何其他重大变故，养老金就没有了。

记者：公务员和事业单位参加养老金改革的积极性应该如何保护？

郑秉文：首先，事先要有一个完整的、透明的、很有说服力的职业年金方案，并且进行大张旗鼓的宣传，做到家喻户晓，人人理解，让每一个人都知道，参加改革之后可以利用建立的职业年金制度来弥补下降的那一块养老金。

其次，全国要一盘棋，全国一个政策，不要再让几个省份或少部分单位试点了。从上世纪90年代改革到2008年的改革试点，他们已经获得不少反面经验教训，他们轻易不会再做出头的椽子了，因为以往的历史教训告诉他们，凡是先试水的，都是没有“好结果”的。

第三，不但要全国一起动，一起改，而且还要公务员和事业单位一起改，这样，事业单位才能跟着一起动起来，否则，事业单位很多个别机构都有自己的“特殊情况”，都可以找到一些“借口”不参加改革。一旦当他们看到连公务员都参加改革了，那么，他们找借口的念头就会打消。其实，这些关键词就是我常说的“三个联动”的意思。

记者：这里的关键是什么？

郑秉文：这里的关键除了公务员和事业单位一起参加改革以外，主要就是建立职业年金的技术问题了。这个制度建立之后能否把掉下来的替代率补上去，这是关键，要让大家都看明白。

我理解，这里的关键是要给公务员和事业单位建立一个只给政策不给钱的制度设计，可以模仿美国联邦政府的做法。这就等于是给公务员和事业单位吃了定心丸。　记者 陈方