逐一量化确保罚当其过设计四个环节相互制约

本报记者万静马利民

自由裁量空间过大标准不一,容易引发行政处罚结果显失公正、过罚不当的问题,极易出现人情案、权力寻租等腐败现象。对此,四川省住房和城乡建设厅(以下简称住建厅)从内外两个方面对症下药。

在外,制定《行政处罚自由裁量权规定》和《行政处罚自由裁量权实施标准》,对省厅全部271项行政处罚裁量权进行了规范、细化和量化,从制度上防止裁量权的滥用,保障处罚结果的公平和公正以及裁量过程的公开。在内,完善了内部权力制约机制,建立行政处罚立案、调查、审核、决定“四分离”制度,有效控制行政处罚自由裁量权的私利冲动。

从轻从重有尺度

2009年12月底的一天,南充市某处建筑施工现场发生垮塌事故,部分供水管道断裂脱落。工程质量检测鉴定结论为:“……基坑垮塌是导致供水管道产生断裂、脱落的直接原因。第一次开挖埋下基坑安全隐患,基坑随时都有可能发生垮塌。”之后,南充市住建部门根据《四川省城市供水管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》,分别对建设单位、施工单位、监理单位以及监理人员作出了顶格的行政处罚。各被处罚人认为处罚过重,向复议机关申请行政复议。

复议过程中,处罚机关认为,事故造成城区大面积长时间停水,后果严重,因此应从重处罚。但是根据检测鉴定报告,该基坑在土地整理时的第一次开挖,才是基坑垮塌的根本原因。也就是说,造成严重后果的事故,其主要原因并不是建设、施工、监理各方的行为,他们对施工现场发生的管道断裂事故虽然具有一定的责任,但这种责任与后果间缺乏必然的因果关系。

鉴于平整场地时的第一次开挖是造成该事故的根本原因,各责任单位在发现安全隐患后也有所作为试图消除隐患,因此复议机关决定:对各责任单位在处罚幅度上按照自由裁量权的下限予以从轻处罚。受处罚单位心悦诚服地接受了处罚结果。

在此案的复议裁决过程中,复议人员适用行政处罚措施时,所采用的自由裁量权并非按照个人意志裁断,而是有处理的制度依据。2010年8月,住建厅对外发布了两个重要的规范行政处罚自由裁量权文件,即《四川省建设系统规范行政处罚自由裁量权的规定(试行)》和《四川省建设系统行政处罚自由裁量实施标准(试行)》。上述案件最终能从轻处罚,依据的就是自由裁量权规定中的“承认违法、态度积极、配合调查,并主动消除或者减轻违法行为后果的,依法选择从轻处罚种类或罚款幅度”的规定。

内部制约有章法

出台行政处罚自由裁量权的制度规范只是让裁量权的适用有章可循,而建立行政处罚立案、调查、审核、决定“四分离”制度,则是有效控制自由裁量权的私利冲动的内部制约机制。

就在出台上述《四川省建设系统规范行政处罚自由裁量权的规定(试行)》和《四川省建设系统行政处罚自由裁量实施标准(试行)》的同时,住建厅还制定了《行政处罚管辖及重大行政处罚备案相关规定》。

根据该规定第二条,全省各级住房建设行政主管部门实施行政处罚,实行立案、调查、审核、决定“四分离”制度。具体为,各级住房和城乡建设行政主管部门的行政处罚案件,由各级建设监察部门报分管领导批准后立案。行政处罚案件立案后,由建设监察部门负责调查,在查清事实的基础上形成书面报告并提出初步处理意见。住房城乡建设行政主管部门的法制机构负责对建设监察部门的调查报告及处理建议进行审核,并签署意见。各级建设行政主管部门做出的一般的行政处罚决定,由主要领导签发。重大行政处罚和有争议的案件处罚由领导集体研究决定。行政处罚决定作出后,由建设监察部门负责执行落实。

案件评查有通报

除了从上述内在外在两个方面来有效制约行政处罚自由裁量权的滥用,住建厅还非常重视事后案件评查制度的建立。厅建设监察总队吴总队长介绍,为了进一步提高建设监察执法案件查办质量和卷宗管理水平,从2011年9月开始,住建厅开始推行《四川省建设监察执法案件评查标准》,从立案、调查取证、审查决定、送达执行、案卷归档等各个阶段,按照我国行政处罚法等法律规定的实体和程序性规定,分解成不同的考核分值。对于评查不合格者予以通报。

某公司违反施工现场管理规定受到处罚。该行政处罚书在案卷评查时,被发现了一系列问题:“只有一名执法人员签名；书证无核对记录和原物保存地点；未见行政处罚事先告知书；在立案审批中未引用法律名称；照片证据无拍摄地点、人员、时间等必要说明……”

从2012年起,住建厅开始编发《依法行政情况通报》,作为加强依法行政监督的一项措施,直面问题,报忧不报喜,主要通报全省住房城乡建设系统各级机关和公务人员不依法行政的典型案例,并进行分析和法律点评,旨在指导和督促全系统各级机关坚持依法行政,严格按法定权限、法定程序和法定时限办事,加快法制政府建设进程。到目前,已出4期,在各级住房城乡建设部门影响很大,并得到住房城乡建设部和省政府法制办的好评。

(原标题:271项处罚裁量权关进了制度笼子)

(来源:法制日报)