单独二孩政策启动始末:有效减少失独家庭总量

　　为何启动“单独二孩”政策

　　如何进行生育政策的转换，降低其带来的各种风险，实现平稳过渡，不仅需要科学的政策设计、研究和筹划，更需要决策者的政治智慧与勇气

　　文/王广州

　　十八届三中全会提出，“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”这一被通俗称为“单独二胎”的政策一经公布，立即在社会各层面引起强烈震动。

　　11月16日，国家卫生和计划生育委员会(以下简称“国家卫计委”)有关负责人接受新华社采访时表示，该政策将由各地依据人口与计划生育法，通过省级人民代表大会或其常委会修订地方条例或作出规定，依法组织实施；全国不设统一的时间表，将由各省(区、市)根据实际情况，确定具体时间。但各地启动实施的时间不宜间隔得太长。

　　实际上，“单独二胎”的概念并不准确，人口学界一般将其称为“单独二孩”，意思是第一胎是双胞胎、多胞胎不在政策范围之内。“单独二孩”生育政策，从根本上改变了独生子女和“一胎化”生育政策的导向和趋势，标志着中国生育政策的历史性转折。

　　人口结构剧烈变化

　　始于1970年代的中国计划生育政策，对中国人口发展进程进行严格的人为干预，从根本上改变了中国人口的基本结构与发展态势，从根本上改变了中国家庭的基本结构，从根本上改变了中国社会的基本结构。计划生育政策特别是1980年以来的独生子女政策是中国历史上前所未有的，也是世界历史上前所未有的，对中华民族产生的深远影响也是前所未有的。

　　然而30多年过去了，人口发展之河默默奔流，一刻不停。根据客观的人口规律和已经变化了的人口现状，适时调整和完善生育政策已成当务之急。

　　2010年第六次全国人口普查资料表明，中国大陆2010年总人口达到13.39亿，其中0～14岁少儿人口为2.22亿，占总人口的16.60%，15～64岁劳动年龄人口为9.98亿，占总人口的74.53%。65岁及以上老年人口为1.19亿，占总人口的8.87%。

　　中国的人口结构变化是快速和剧烈的。根据现有调查数据和研究结果，如果长期继续保持“一胎化”生育政策，未来40年中国人口将实现零增长并进入快速负增长阶段。如生育政策不变，2023～2025年左右我国总人口将达到高峰，高峰估计值95%的可能性上限为14.13亿左右，突破14.2亿的可能性很小。预计2050年全国独生子女总量将达到3亿人，占总人口的1/4左右；累计“失独”家庭快速增加，2050年将达到1100万以上；“双独”育龄妇女总量增长迅速，预计2050年将达到2200万以上。

　　与之相对应，0～14岁少儿人口比例将从2010年的16.60%持续下降到2050年的11.4%左右；15～64岁劳动年龄人口比例将从2010年的74.53%持续下降到2050年的60%左右；65岁及以上老年人口比例将从2010年的8.87%持续上升到接近28%。可以判断，如果“一胎化”生育政策不变，少儿人口比例将持续下降，老年人口比例将加速上升，总人口年龄结构将全面快速老龄化。

　　显然，人口的快速增加和人口的锐减都不是中国人口发展的战略目标，特别是面对如此迅速的人口总量和结构变化，以及今后突出的若干社会经济问题，独生子女政策调整是必然的。然而，如何更积极稳妥地调整现行生育政策？

　　2004年前后，一些省级计划生育条例提出了“双独”可以生育二孩的政策。那么，接下来的问题就是“单独”是否可以生育二孩？还是全面放开二孩，甚至取消计划生育政策？

　　根据2010年全国人口普查数据，2010年全国育龄妇女有3.8亿，其中已经生育一个及以上孩子的有2.59亿，已经生育两个孩子及以上的有1.2亿，已经生育一个孩子，没有生育第二个孩子的育龄妇女有1.39亿。在已经生育一个孩子还没有生育第二个孩子的育龄妇女中，40岁以下的0.92亿，40岁以上的0.47亿。

　　面对0.92亿没有生育第二个孩子的育龄妇女，全面放开二孩生育可能会出现比较大的出生人口堆积。因此，十八届三中全会提出了启动和实施“单独二孩”政策，而不是“全面放开二孩”。

　　“单独二孩”将带来什么

　　“单独二孩”政策看似简单，但却将给中国的人口出生规模和独生子女家庭带来深刻影响。

　　首先，“单独二孩”肯定会带来出生人口规模的扩大，但不会产生短时间内的人口堆积。根据现有可获得数据，我们做过“假定2015年全国城乡统一放开‘单独二孩’”的预测研究，可以将其应用于今年政策放开后的情况，基本上相当于“曲线平移”。

　　假定2015年实施“单独二孩”，而非“单独”育龄妇女生育政策不变。2016年出生人口规模估计值的均值将达到1600万～1700万左右，比生育政策不变的估计值高100万～200万左右，超过300万的可能性很小；估计我国总人口高峰将在2026～2029年左右出现，高峰总人口估计均值为14.01亿，上限为14.12亿左右，超过14.2亿的可能性很小。到2050年，总人口均值从生育政策不变的12.6亿上升到13.02亿，总人口估计值上限也由生育政策不变的12.80亿提高到13.18亿。

　　根据2005年全国1%人口抽样调查数据和1990年以来的人口普查数据估计，2013年全国有单独育龄妇女3300万左右，其中已经生育过一个孩子，还没有生第二个孩子的单独育龄妇女就更少了，估计此类育龄妇女2013年有1000万～1200万左右，在这些单独育龄妇女中，既有刚刚生育一孩的，也有一定比例不一定生育二孩的。

　　而且，根据国家卫计委的实施细则，各省没有统一的时间表，所以各地有可能不是同时执行“单独二孩”政策。因此，只要不盲目抢生、超生，目前放开单独二孩政策不会引起多大的出生人口堆积。

　　除了对出生人口规模的影响之外，放开“单独二孩”政策另一个直接影响，是独生子女群体的规模。如果2015年开始实施放开“单独二孩”的生育政策，那么各年度无兄弟姐妹人口规模仍将迅速增长，平均每年增加的无兄弟姐妹人口将从400万人以上下降到300万以内，预计2050年全体人口中无兄弟姐妹人口的规模，将由生育政策不变的3亿人左右下降到2.7亿左右，占总人口的比例也将由1/4左右下降到1/5左右。

　　此外，由于独生子女规模的减少，放开“单独二孩”政策的另一个重要意义，在于可以有效减少“失独”家庭总量。与生育政策不变相比，预计到2050年每年死亡独生子女规模可减少1万人左右。

　　一项复杂的社会系统工程

　　“单独二孩”政策的影响不仅限于人口领域，这其实是一项复杂的社会系统工程。生育政策不是一项单一政策，而是直接涉及千家万户和老百姓长期切身利益的政策。因此，生育政策的调整过程也会面对很多具体问题，最直接的就是政策调整前后相关政策的衔接。

　　在生育政策调整的过程中，一方面需要相关政策、措施的完善配套和准备，另一方面也需要做好政策宣传，既要把新政策的落实过程、面临的问题和调整方案说清楚，也要把未来政策的调整方向和路径选择讲明白，尽量避免出现由于担心政策多变而出现抢生和超生。

　　政策的平稳衔接和过渡，既符合老百姓的长远切身利益，也符合国家的长期发展目标。同时，加强相关统计数据分析和深入研究，正确判断政策的影响和未来出生人口的变动趋势，积极应对由于出生人口规模扩大而可能带来的医疗、教育、就业、健康等方面的新情况和新变化。

　　一个国家的生育政策，最忌导致人口规模的大起大落。因此，除了担心出现大量出生人口堆积，人口学者同样担忧长期持续的低生育率。

　　抢生、超生无疑将造成很大出生人口堆积，给个人、家庭和社会带来一系列问题。但如果在生育政策调整、老百姓的生育率短期回升后，从长期看生育率却仍持续下降，陷入一些发达国家正在经历的“低生育率陷阱”，这同样会带来严重的人口结构问题。

　　30多年的独生子女政策、中国人口发展的客观规律，以及许多国家的经验和教训都告诉我们，生育政策的方向和目标必然是遵循人口发展的客观规律，积极促使人口再生产进入良性循环的轨道。

　　科学把握人口规律，准确分析生育率的变动趋势，并结合世界发达国家和中国人口发展特点来看，生育政策的调整和放开只是时间问题。但如何进行政策的转换，降低其带来的各种风险，实现平稳过渡，则不仅需要科学的政策设计、老百姓的理解配合，更需要决策者的政治智慧与勇气。□

　　中国生育政策调整研究回顾

　　人口政策，是关系着一个国家未来发展的基础性政策。实际上，在十八届三中全会宣布启动“单独二孩”政策之前，生育政策调整的研究已进行过若干轮。为避免研究的失误和误判，有关部委曾委托不同的研究机构进行不间断的调查研究，对待生育政策的调整可谓慎之又慎。

　　1980年9月25日中共中央发出了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，号召“提倡一对夫妇只生一个孩子”。以此为标志，独生子女政策成为中国计划生育政策的核心内容和重大转变的开始。

　　独生子女政策实行后，中国人口学界对它的争论就没有停止过。既有主张坚持独生子女政策长期不变的，也有建议尽快调整独生子女政策的。1984年，国家对独生子女政策进行微调，即“开小口子”，放松了部分地区的独生子女政策，而后生育率出现了短时间的小幅度反弹。1990年全国人口普查后，中国的生育率开始接近2.1的世代更替水平。

　　1992年的全国“38万人”调查中，申报的全国1991年和1992年总和生育率低于世代更替水平。此后，越来越多的人口学者开始对中国生育水平和生育政策“一胎化”问题进行持续研究和关注。1995年的“小普查”，再次证实了中国育龄妇女的生育水平已经低于更替水平。

　　2000年全国人口普查公布的人口总和生育率为1.22，调查结果如此之低大大出乎人口学者和政府相关部门的预料，由此引发对生育政策调整的激烈争论。一些人口学者发表学术研究论文和提出相关建议调整“一胎化”的生育政策，当然也有个别研究者发表继续坚持甚至收紧计划生育政策的观点。

　　2004年1月，多家研究机构的人口学者提出《关于调整我国生育政策的建议》，建议的重点是“分步实施、逐步放开、两步到位、平稳过渡”。

　　2004年以来，国家投入巨资开展人口发展战略研究。很多人口学者和计划生育等相关部门都参加了人口发展战略研究。国家人口发展战略研究结果认为我国应该采取“稳定低生育水平，提高人口素质，改善人口结构，引导人口合理分布，保障人口安全；实现人口大国向人力资本强国的转变，实现人口与经济社会资源环境的协调和可持续发展”的人口发展战略。

　　2006年，原国家人口计生委委托中国人口与发展研究中心在全国120个监测县对全国的生育状况进行调查，调查结果显示育龄妇女的总和生育率为1.87，这个结果如此之高也是自1997年以来调查结果中前所未有的。

　　对于此次调查，原国家人口计生委又委托北京大学社会学系、人民大学和中国社科院分别独立对调查结果进一步深入分析。同时，2006年原国家人口计生委还委托人发中心进行《独生子女总量结构和领证独生子女研究》，研究的主要目的是分析全国有多少独生子女，全国有多少已经领证和没有领证的独生子女，上述调查的部分结果对外公开发表。

　　2007年以后，原国家人口计生委陆续委托人民大学在全国进行百村和千村生育率调查，主要目的是回答农村生育水平到底有多高。同时，还委托中国社科院和北京大学社会学系进行了独生子女、“失独”家庭和伤残独生子女父母总量结构方面的研究。

　　2008年8月，多位人口学者再一次提出《关于调整我国生育政策的再建议》，建议的重点是“加强对低生育率下的人口规律的研究”，“先行试点、先易后难、先点后面、逐步推开”和“放开二孩，防止多孩”的主张。

　　2009年，在生育政策调整研究方面，原国家人口计生委委托人发中心和中国社科院重点对全国120个监测网点县级单位和6个拟试点省份的30个县级单位共计150个县级单位进行《独生子女婚育状况调查》，委托中国社科院对《全国试点地区独生子女状况调查》进行分析，委托人民大学对全国生育政策调整进行测算。此后，还开展了全国范围的0～9岁人口基础信息核查。

　　2010年全国人口普查公布的中国育龄妇女的总和生育率为1.18，如此之低的调查结果再次使绝大多数人口学者倍感生育政策调整的紧迫性，生育政策调整也由人口学者的学术研究转变为全社会高度关注的重大战略问题。此后，原国家人口计生委多次委托北京大学社会学系对流动人口监测数据的生育状况进行数据分析。

　　2013年5月，原国家人口计生委与卫生部合并完成后，开始了最近的一次生育政策调整测算。新成立的国家卫计委委托人发中心、人民大学和中国社科院对放开“单独”的具体实施方案进行“背对背”的独立测算和集中讨论，同时征求了一些人口专家对测算过程和结果的具体建议。

　　在测算的同时，国家卫计委还委托人发中心对全国独生子女状况和生育意愿进行抽样调查，目的是分析育龄妇女的单独构成和生育意愿，并与测算结果进行分析和比较。

　　除了原国家人口计生委和国家卫生计生委委托研究机构研究生育政策调整问题之外，2008年以来中国社科院、部分北京和广东等省级人口计生委，也曾专门立项或委托研究机构进行生育政策调整方面的研究。

　　由中国人口宣传教育中心、瞭望周刊社和中国社科院人口与劳动经济研究所合办的“2013年中国家庭幸福感热点问题 调查”，也重点研究了“双独”、“单独”、“双方均不为独生子女”这三类家庭的生育意愿，为完善生育政策提供基础性参考数据。□(文/王广州)

(责编：刘凌)