承包經營權確權試點或擴圍 與戶籍制度同步推進

　　在2012年12月召開的中央經濟工作會議上，“提高城鎮化質量”首次作為重要政策方向被明確提出，這標志著在我國人口紅利即將到達“拐點”之時，城鎮化將成為經濟新增長點，也是擴大內需的最大潛力所在。

　　在新型城鎮化即將起航之時，無論是推進農業轉移人口市民化，還是工業化與城鎮化的良性互動，加速產業優化、產業轉型升級，都離不開宏觀政策層面的全力保駕護航。比如，土地制度改革將作為城鎮化的重要突破口進一步提速，在審議中的土地管理法修正案草案將開啟征地制度改革，為下一步推進城鎮化進程掃清法律障礙﹔而《全國促進城鎮化健康發展規劃》將為號稱能拉動40萬億元投資的城鎮化發展提供一個全面的綱領性文件。對此，《每日經濟新聞》擬通過對中央政策及未來配套的措施進行梳理，試圖為將來的城鎮化發展描繪出一個初步的路線圖，並探尋如何成功打破城鄉二元結構的這把神秘鑰匙。

　　隨著新型城鎮化進程的加快，土地制度改革日益顯現出緊迫性。在這一改革過程中，最引人注目的當屬去年年底全國農業工作會議中提及的“5年內基本完成農村土地承包經營權確權登記工作”。

　　“5年的時間有些緊張，還有很多問題需要厘清。”昨日（1月6日），一名不久前曾參與新型城鎮化農村經濟情況調研的專家對 《每日經濟新聞》記者表示，隨著城鎮化的推進，土地承包經營權確權登記工作近期也在密集展開，涉及的問題主要包括登記資金、配套政策的跟進等。

　　50個縣市已展開試點

　　《每日經濟新聞》記者從農業部獲悉，未來將擴大農村土地承包經營權登記試點范圍，爭取用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記工作。加快推進農村土地承包經營權流轉管理和服務體系建設，探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地准入制度。加大對種養大戶、家庭農場、專業合作社和農業產業化龍頭企業等新型經營主體的扶持力度。

　　上述專家透露，據不完全統計，截至目前已有50個縣（市、區）展開了農村土地承包經營權確權的登記工作。根據調研發現，要在5年的時間內完成這項工作，時間比較緊張。在新型城鎮化推進的過程中，土地制度改革將是一個繞不過去的問題。

　　這名專家表示，未來的擴圍工作重點將放在如何根據地形地貌選擇適宜的測繪方法、有效降低登記成本等技術性問題﹔如何科學把握政策界限，妥善解決試點可能遇到的各類糾紛問題，以及承包地塊面積不准、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題上。

　　至於改革的進程，未來兩年首先是加速擴大試點，在擴大的同時繼續調研、記錄、分析試點過程中遇到的棘手問題，然后根據平原與山地、南方與北方等地域差異及經濟發展狀況差異等諸多因素，進一步完善制定詳細的試點方案，並隨著新型城鎮化的推進而隨時調整。

　　他指出，目前比較有代表性的問題是，在登記過程中土地測量面積和合同簽訂面積不太一致，未來兩年提速擴圍時，將會在測查手段上多加改善，並在政策性的指導意見中加以體現，盡快建立、健全一套完整的土地登記技術規程。

　　須避免急於求成現象

　　而在土地登記的資金保障方面，上述專家透露，接下來將從土地登記的人員配置、信息系統建設及其他支持方面確定資金籌措的方向。當記者追問未來兩年擴圍試點的詳細城市名單及推廣進度時，他表示目前尚未確定，不方便談論。

　　中投顧問房地產行業研究員殷旭飛認為，試點擴圍有效的執行和推廣需要地方政府的大力支持以及民眾的積極配合。地方政府在其中應起到良好的引導作用，在具體任務執行時，要制定詳細的實施方案，分解任務，合理安排進度。在試點的選擇上，要科學決策，選取有代表性、土地承包管理機制相對健全的地區，因地制宜，循序漸進，在協商的基礎上取得民眾的支持和信任。現行的農地產權制度存在地塊不實、面積不准，權利主體不清等問題。選擇在此時展開擴圍，對建設新型城鎮化，促進農村經濟發展有重要意義。

　　殷旭飛認為，在擴圍過程中，可能會存在地方政府急於求成，甚至違背農民意願強行推行的現象。未來兩年中，地方政府須因地制宜，在協商的基礎上，既滿足農民的意願，又實現擴圍的順利開展。土地承包經營權確權試點范圍的擴大，有利於維護農民的合法權益，保障農民的財產權利和物質權利，提高農民財產性收入。

　　與戶籍制度改革配套而行

　　在新型城鎮化的推進過程中，以農村土地承包經營權確權登記工作為重點的土地制度改革面臨著另一個難題，就是戶籍制度改革。

　　殷旭飛直言，對於有能力留在城市的農民，其宅基地和承包經營權可嘗試實現上市自由流轉，在目前體制下仍然有一定的局限性，戶籍制度改革須配套而行。他認為，目前農村集體經濟組織成員權利的界定主要以“戶籍”作為標准，但在實際情況中，遷入城鎮而未享受城市保障的農戶，其作為集體經濟成員的權利往往得不到有效的保護。合理界定集體經濟成員權利還需政府加強頂層制度建設，結合我國實際情況進行合理界定。

　　國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵等對此開出的藥方是，戶籍制度、土地制度改革要聯動。在戶籍方面，先讓長期在城市打工的農民工能夠市民化﹔土地方面，要提高農村征地補償，逐步實現農村集體土地同權同價參與城鎮開發。他認為，中國實行城鄉二元戶籍積累的矛盾和問題十分嚴重，當務之急是把攻堅的改革和阻力較小的改革分頭推進，比如目前舉家遷徙到城鎮的外來農村人口有4000萬人，如果能夠先讓這批人真正市民化，這樣既可以減少城市戶改壓力，也會緩解長期積累的矛盾。

　　連日來，多名業內專家、官員在接受中央媒體採訪時也透露，未來的土地制度改革將與戶籍制度改革配套並行。

　　國務院發展研究中心副主任韓俊透露，接下來戶籍制度改革的方向是將附著在戶口上的福利逐步剝離，逐步突破戶籍與福利合一的社會管理制度。分類調整戶口遷移政策，逐步讓符合條件的農民工在就業居住地有序落戶。逐步全面放開在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮的落戶限制，進一步放寬中等城市戶口遷移政策，完善落實大城市現行戶口遷移政策。

　　韓俊表示，目前，絕大多數農民工不願意以放棄承包地和宅基地來換取城鎮戶籍，在這一點上，必須完全尊重個人意願，不能把農民工獲得城鎮戶口與放棄農村土地權利挂鉤，不得強制或變相強制收回。按照依法、自願、有償的原則，探索建立農民工承包地和宅基地的流轉或退出機制。