中國部分城市債務高達千億元 遠超底特律

“汽車之城”破產的警示

唐黎明

曾經的“汽車之城”底特律，7月18日向法院申請地方政府破產保護。

由於底特律的債務非常龐大，目前欠下180多億美元的長期債務和數十億美元的短期債務，是目前美國規模最大的城市破產案。

如果以“底特律模式”來處理中國地方政府的債務，允許財政“收不抵債”的地方政府宣布破產，那會是怎樣的情形？

然而，由於中國地方政府是典型的“無限責任政府”，中央和地方實行分稅制，也使得即便地方政府出現大規模的債務，中央政府都會買單。這樣的體制和架構，並不意味著中國的城市發展可以高枕無憂，情況恰恰相反，中國特有的財政結構以及監管機制，被掩蓋的問題和債務日益累計，可能面臨更大的風險。

單一產業衰敗引發的連鎖反應

底特律是典型的單一產業城市。所謂成也蕭何，敗也蕭何，單一的汽車產業造就了底特律的輝煌，也促使底特律走向衰敗。

在過去的幾十年裡，底特律從曾經的輝煌逐步跌入絕望和荒蕪的深淵，最終走向破產，原因有很多。例如美國汽車工業萎縮，沉重且不可持續的養老金負擔，市政府過度投資華麗而低效的項目……從城市研究的角度，底特律的致命缺陷在於失去了城市應有的多樣性，缺乏多元的產業支撐，無力吸引多樣的人口，當然也沒有多樣的文化……這些缺陷使底特律失去了吸引力，難以聚集更多的產業和人口，企業、工廠、精英人士，不斷地離開這所城市，城市的稅收越來越少，負債越來越多，步入惡性循環，最終走向了破產。

底特律是典型的單一產業城市。所謂成也蕭何，敗也蕭何，單一的汽車產業造就了底特律的輝煌，也促使底特律走向衰敗。產業單一的工業城市相對封閉獨立，它們有大量的工廠，雇佣著成千上萬名技能水平較低的工人，除了向世界各地提供廉價的商品之外，這些工廠自給自足，獨立於外面的世界。相對於制造業的一枝獨秀來說，產業的多元化更有利於經濟的發展，因為產業有興衰周期。當日本的汽車產業崛起，美國的汽車產業逐漸低落，底特律沒有形成其他可替代的產業，城市也不可避免地走向了衰敗。

汽車產業衰敗，加劇了社會動蕩，錯誤的政策又使精英和企業家相繼離開這座城市，雪上加霜。1967年7月底特律爆發了一場大規模的黑人騷亂，繼而使整個六七十年代騷亂不斷，社會動蕩以及不斷上升的犯罪率，使許多可以離開底特律的人，義無反顧地一去不回。1950~2008年期間，底特律的人口下降了100萬以上，佔人口總量的58%。1970年，底特律有一半白人，到了2008年，白人隻剩了10%。白人離開，在帶走稅基的同時，也將底特律變成一個貧窮的、單一的黑人“孤島”。

為了發展旅游業，底特律政府先后建設一些高檔賓館和賭場，希望將黑人孤島打造為“美國黑人文化中心”。不過這個中心並沒有展現黑人的正面精神，反而充斥著幫派火拼、槍支、吸毒和犯罪等負面特征。底特律陷入了惡性循環：經濟低迷造成貧民窟蔓延，貧民窟刺激犯罪率上升，高犯罪率制約經濟增長……實際上，這正是單一的人口結構造成的后果：企業家和精英離開，使得這個城市缺乏企業家精神和創造力，貧困人口大量聚集，無法走出衰敗的泥沼。

高犯罪率和貧民窟現象使底特律“不適合居住”。2007年，底特律在全美暴力犯罪城市榜上排名第三，2008年，密歇根州三分之二的謀殺案發生在底特律，2010年，該城市連續第四年成為聯邦調查局(FBI)眼中美國“最危險的城市”。這些觸目驚心的犯罪數據和負面稱號，加劇了人們離開底特律的步伐，底特律成為了一座被拋棄的城市。

不可否認，底特律政府也曾為走出蕭條做過努力。比如規劃大體量的建筑設施，改變城市形象，並試圖以固定資產投資，拉動城市經濟發展。然而，這個錯誤的決策，不僅無助於改變現狀，還加劇了城市債務。成功的城市通常會進行大規模的建設，因為經濟繁榮促使人們願意花錢購買房屋等固定資產。但是建設投資是城市繁榮的結果，而非原因。當底特律的人口不斷減少，房屋和設施已經供大於求，過度建設無異於飲鴆止渴。

通過城市改造和大建設，塑造出的光彩照人的城市表象，不過是政客們的政績工程，底特律需要的，不是大量的建筑和設施，它需要的，是多元產業和企業家精神。

假如中國的城市也可以破產？

底特律與中國許多城市，有太多的相似之處：以為城鎮化就能拉動經濟發展，不惜背負大規模的債務，用於固定資產投資和城市建設，城市建筑遍地都是，卻空無一人……

有意思的是，美國各級政府對底特律破產申請的處理方式，可能會讓許多地方官員大跌眼鏡：美國聯邦政府對於底特律市的破產沒有大包大攬。在底特律提出破產申請之后，奧巴馬政府實際拒絕了援助這個曾經輝煌的破產城市，底特律所在的密歇根州政府也拒絕了援助的要求，甚至認為底特律破產是“必經之路”。

底特律與中國許多城市，有太多的相似之處：以為城鎮化就能拉動經濟發展，不惜背負大規模的債務，用於固定資產投資和城市建設，城市建筑遍地都是，卻空無一人……從債務規模上看，底特律市政府的債務總共隻有180億美元，中國地方政府的債務總量曾經高達10.7萬億元人民幣（合1.65萬億美元），個別城市的債務數量不一。據安邦研究團隊掌握的情況，部分城市的債務可能高達數千億元人民幣，遠遠高於底特律市的債務規模。

如果能夠用底特律模式來思考處理中國城市的問題，對於同樣遭受嚴重地方債務壓力的中國城市，會有哪些參考價值？

首先，底特律的破產表明，產業的繁榮，才能帶來城市的持續繁榮，大量的投資建設，並不能拉動城市走出困境。一個城市空間，如果沒有產業的繁榮，無論多宏偉壯麗都難以持續，最多變成漂亮的鬼城和空城。花費巨資修建的鄂爾多斯新城，昆明呈貢新城……這些赫赫有名的鬼城空城，它們都具有共同的特征：寬闊的馬路、巨大的廣場、宏偉的建筑……巨額債務支撐起來的城市面貌，不可謂不漂亮，但是缺乏產業的支撐，仍然人車寥落，一片蕭條。空城、鬼城的形成，實際上就是城市空洞化，缺乏產業和社會支撐的結果。厘清城市建設和經濟發展的關系，看懂了產業和空間之間的互動，有助於轉換地方政府錯誤的發展思路。因為，城鎮化是經濟發展的結果，而不是原因。

其次，地方債務是否應該由中央和全民買單？過去，中國城市處理債務問題的邏輯大致是：地方政府開發土地搞招商引資，債務積累到一定程度，地方債務上交中央並且變成銀行的不良資產，然后國家出面用全民資產來償還債務，處理不良資產。此后再放開搞活，中央和地方政府推出經濟刺激方案，進入新一輪的擴張和債務循環，重復同樣的結果，並且風險程度更為劇烈。如此龐大規模的地方債務，是否應該由中央買單，還是學美國政府任其破產。實際上，對於發展策略的失誤，做決策的官員需要承擔責任，不能上屆債務下屆還，留下一堆爛賬讓繼任者去處理。因此，地方政府破產隻會讓地方政府在發展問題上更冷靜，避免盲目投資。

最后，允許地方政府破產，有助於推動城市化良性發展。發展策略失誤會導致地方經濟增長的停頓，這是很自然的成本，即犯錯誤的成本。對於出錯的地方，勞動人口、資本、人才就會流向更有前途的城市，流向那些沒有犯錯或少犯錯的地方。從全局看，這是一種良性的調整，可以使資源配置更加有效。一旦地方真破產，發展停頓了，市場才能真正發揮作用，否則市場永遠隻能是一個政策錯誤的“買單者”。

總之，底特律模式的價值點，實際上是一種政府決策責任的分級模式，如果承認“發展才是硬道理”，那麼承擔相應的發展責任也應該成為“硬道理”，無限制的兜底，隻會促使地方政府無底限發展。

作者系安邦咨詢高級研究員

(責編：林浩)