專家建議應把環境權寫入《環境保護法》

　　●環境權未必能寫入憲法，但在環境權須入《環境保護法》的問題上，專業領域和社會公眾的呼聲卻很一致。應該把環境權以適當方式寫入《環境保護法》。

　　●現行法律無法解決區域大氣污染、流域水體污染問題，也無法解決區域生態建設、區域生態補償和區域環境損害救濟問題，《環境保護法》修訂應直面區域環境問題。

　　現行《環境保護法》於1989年底通過實施，現在正在修訂。總的來看，該法側重於企業的個體管制，而目前大氣污染和水體污染等區域性污染嚴重﹔該法針對企業的個體侵權行為，做出了環境民事責任的舉証等機制規定，無法解決現在日益突出的區域污染和生態建設責任分配和侵權救濟問題﹔該法屬於管制式立法模式，公民環境權、社會環境權沒有得到彰顯。

　　目前，該法的修訂已經進入尾聲，但是，權利承認、權利結構、權利維護等重要的現實問題仍未得到解決，應按國家治理和權利實在化的要求，進一步修改完善。

　　把環境權寫入《環境保護法》承認並宣告環境權

　　世界上約有60多個國家將環境權寫入憲法，並有越來越多的趨勢。一些國家已把環境權寫入憲法，但對環境權沒有制定可操作性的具體制度，是因為這些國家缺乏經濟條件。

　　目前，我國已經步入環境權利時代。在我國，一些地方霧霾橫行，人們呼吸不清潔的空氣﹔在地下水被污染的地方，人們喝著有毒的水。這不僅對現在的人有危害，對子孫后代也有危害。

　　回顧美國公民環境運動，其首個大高潮出現於上世紀70年代。1970年4月22日是第一個“世界地球日”。在我國，人們在網上、微博、微信上廣泛談及環境問題，表達不滿，表達希望，這實際是新時期一種雖不出門但思想和意願已經相互交融和影響的新型環保運動。不僅普通老百姓參與其中，人大代表、政協委員甚至政府官員都有參與。

　　雖然環境權未必能寫入憲法，各方面就環境權入憲的方式和形式難以達成一致，但在環境權須入《環境保護法》的問題上，專業領域和社會公眾的呼聲卻很一致。需要國家拿出魄力，把環境權以適當方式寫入《環境保護法》。修改《環境保護法》時，還應當注重環境權的賦權、運行及責任體制制度和機制建設。

　　應將環境權規定為一項獨立的權利

　　在環境保護優先的時代，環境權因為主體的廣泛性、活動領域的廣泛性，從而體現自己的相對獨立性，即專業性。譬如，與環境有關的基本權利都可認為是環境權，企業作為環境法調整的基本主體，也享有一些基本權利，如排污權、排污交易權，屬於環境權。

　　雖然環境權未能寫入我國憲法，但是人權保護已入憲多年，因此，可通過邏輯推理的手段，把一些重要環境權利的保護以人權保護的方式予以推進，如把環境權的部分領域權利和部分權能納入人權的范疇。這個思路雖然管用，但是不能根本上解決環境權全面賦權和全面維護的問題。

　　目前，綜合性的環境保護基本法《環境保護法》正在修訂，機會難得，應以權利在民的思想為指導，爭取環境權入法，並明確其范圍、領域和權能，使公民環境權實在化和制度化，結束環境基本權利維護的曲折歷史。

　　明晰個體義務和區域責任解決責任分配和侵權救濟難題

　　現行《環境保護法》針對企業的個體侵權行為，做出了環境民事責任的舉証等機制創新，在當時屬於立法創新，但是，其實施20多年來，既無法解決日益突出的區域大氣污染、流域水體污染問題，也無法解決區域生態建設、區域生態補償和區域環境損害救濟問題，因此需要解決法律依據的修訂問題。對於這類區域污染導致的糾紛，《環境保護法》修訂時應直面關注。

　　在環境民事責任方面，霧霾應由誰埋單？司法的審理需要解決兩個問題，一是真正的侵權者即被告有哪些？二是原告應當向哪些主體索賠？

　　按照環境民事規范，應是誰污染誰擔責。但是現在霧霾成因太復雜，“ 貢 獻 ” 者 既 有 企 業 ， 也 有 社 會 車輛﹔既有家庭，也有個人。對於企業而言，企業不是個體污染而是集體排放疊加或者交匯產生的污染，那麼每個企業的污染“貢獻”是多少？責任有多大？需要區分解決。不僅本地有污染，外地的污染隨氣象變動也侵入本地。如果污染份額和責任人難以確定，按照現行法律規定，私人就很難起訴獲得賠償，很難對區域責任進行劃分，很難促使區域聯防聯控行動得以順利實施。

　　對這個問題，《環境保護法》修訂時應當予以解決。

　　在環境行政責任方面，原告能否起訴環保局並索賠？這就給目前的環保立法提出了挑戰，誰來監管區域霧霾？比如，按照職責，京津冀之間的空氣污染是交匯的，居民就大區域污染之中的局部污染起訴當地環保局，看起來不太科學。

　　事實上，區域責任的不確定性之中也有兩個確定性，一是石家庄市的污染確實存在，而且屬於重污染區，向外確實輸送了大氣污染物質﹔二是交通工具和企業對霧霾的重要“貢獻”也可以被定性確定。基於此，石家庄環保局理應履行相應的管制責任。

　　就索賠而言，《環境保護法》擬設立的公益訴訟制度參考了美國的環境公民訴訟制度。美國環境公民訴訟制度中的行政類訴訟的訴求僅限於“行為禁止或者限制之訴”，法院一般不支持行政訴訟索賠訴求。民事侵權賠償應由直接的侵權企業負擔。這些合理因素，《環境保護法》修訂時可予以採納。

　　健全監管體制建立寬嚴相濟的責任制度

　　在監管體制方面，地方政府廣泛存在包庇污染企業的現象，而環保部門難以有效遏制。在安全生產監管領域，已經實施了黨政同責的體制、制度和機制，安全生產形勢的改善效果不錯。黨委在地方權力結構中處於核心和關鍵地位，在環保領域中實施黨政 同 責 ， 地 方 黨 委 不 會 包 庇 污 染 企業，地方政府就有了監管的底氣。為此，《環境保護法》修訂時可規定實行環境保護黨政同責。

　　在監管力量方面，目前，環境執法疲軟，主要原因是基層環境執法能力薄弱甚至缺乏。環保系統的監察力量呈現倒金字塔型，由上到下，越到鄉鎮，環保監察人員就越少，甚至沒有。因此《環境保護法》修訂時，應按照十八屆三中全會決定的要求，規定加強基層的環境監管力量。

　　在監管方法方面，2014年2月底3月初，環保部組織力量對北京、天津、石家庄、唐山等12個城市的大氣污染防治“國十條”責任落實情況進行了督查，結果發現許多排污監測設備形同虛設。在重污染天氣持續的時期，這些違法企業的責任人並沒有被嚴肅處理，如拘留，說明環保執法太軟。由於其他部門的分權，環保部的權力在縮小，因此環保部要轉變角色，轉變監管方式。

　　此次修訂《環境保護法》，應規定環保部門由傳統的什麼都直接監管向既直接監管部分領域，也宏觀和綜合監管所有的環境問題轉變，做到統一指導、協調、監督和服務﹔要建立約談、通報和考核一票否決等統一監督管理機制，使環保部門敢於擔當、敢於作為﹔建立具體的將違法責任人移交司法起訴的行刑銜接機制。

　　在法律責任方面，依據現行立法規定，違法成本低、守法成本高的擔心已成事實，企業漠視環境責任成為一種“風尚”。30多年來，我國環保宣傳深入人心，取得了良好的成績。但是由於巨大經濟利益的誘惑，企業違法行為依然廣泛存在。結果是企業規避了應負的高昂代價，社會卻遇到了前所未有的環境挑戰。加強環境法制建設，讓企業守法是當務之急。

　　十多年前的處罰標准，現在肯定不能繼續沿用，因為起不了應有的懲戒和警示作用。所以對一些違法行為，應當修法加大處罰力度，尤其是對那些故意、惡意排污的企業，處罰要使其感受切膚之痛﹔對於因過失造成污染的企業，在給予正常處罰的同時，建立環境污染責任保險制度，防止它們因為一次意外而陷入生產經營的困境﹔對於公民，要側重於警示和教育，不要過分強調罰款﹔對於惡意的環境污染行為應該給予治安拘留，嚴重的要追究刑事責任。總之，法律責任體系的設計要寬嚴相濟。

　　結合國家治理的格局要求發揮公民和社會組織作用

　　目前，我國正在深化生態文明體制改革，加強國家治理體系的建立，使環境保護由管制走向治理，由權力走向權利。要實現這一點，公民意識的培養、公民參與和監督條件的提供、社會組織的培育等不可或缺。

　　目前，我國的環境管理的主調仍然是強調政府發揮作用，公民和社會的參與呈現被動色彩，這與國家治理體系的建立要求不相符。國家治理強調社會各方面的主動性、互助性和協調性，公民參與因而須由被動向主動轉變。在國家治理體系建設中，不僅要發揮公民個人作用，還要發揮社會組織的作用。

　　《環境保護法》修訂時應考慮建立與國家治理格局相適應的環境治理格局體系。環保部門的人看起來多，但分散開來，人也很有限，監管視野也很有限，發現不了所有的違法行為，而公眾具有分布廣、視野廣的優勢，能夠最大限度地發現違法。

　　所以，發現環境違法行為，除了借助視頻取証執法等現代執法工具外，還得依靠無所不在的公民及由其組成的社會組織。例如，有獎舉報的方式就可以很好地鼓勵公民參與到環境監督中來。《環境保護法》修訂時應建立公民和社會組織有序參與和監督的機制。隻有這樣，才能解決政府環境監管缺位的問題。

　　一些地方政府害怕公民參與，這是不對的，相反地，應該鼓勵公民多參與、多監督。現實的情況是，公民因為害怕打擊報復，並不是特別敢於舉報環境違法行為。一旦有了制度化的監督保障措施，社會治理結構趨於穩定，新的國家運行秩序形成，那些污染制造者就不敢打擊報復。（常紀文 作者為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員)

(責編：黃達)