報告稱北京應弱化戶籍福利 明確外來人口落戶條件【2】

北京人口增長的上限在哪

從自然資源承載力來看，北京人口的增長仍有空間，預計北京人口總量將繼續增長。

1.從水和土地資源判斷人口總量

在水資源的總供給量方面，北京的本地水資源、再生水利用、外地調入水資源合計為55.4億立方米。而在用水量方面，未來工業、農業和生態這三類用水量合計為25億立方米，剩余可供生活用水的量為30.4億立方米。按照每人年均85立方米的標准，樂觀估計北京水資源的理論承載能力可達3500萬人。

在土地資源方面，北京實際可用建設用地總面積大約為9400平方公裡，平原、淺山等都有進一步增加人口的潛力。結合北京建設用地利用效率，並借鑒國際經驗，6400多平方公裡的平原區土地利用仍有較大潛力。北京的淺山區在保護環境的前提下，可以進行適度開發﹔海拔較高的山間谷地地區不宜大規模開發，需要進行適度控制。在現行用地規劃控制下，如果城鄉建設用地能達到現有城鎮的水平，即1.2萬人/平方公裡，也就是人均85平方米，理論上北京的土地資源承載力為3000-3200萬人。

2.從現有人口發展趨勢變化和經濟發展判斷人口總量

按照常規人口增長預測，如果分別按照過去十幾年北京較低和較高的增長速度，預計到2020年，北京市總人口分別可達到2474萬人和2770.3萬人。

按照投資、就業情況預測人口增長，在其他條件不變的情況下，如果以固定資產投資年均增長10%、8%和6%進行預測，到2020年，北京市總人口分別為2653萬、2517萬和2387萬。

3.對未來北京人口變化的總體判斷

未來主城區吸納人口的比重將會下降，近郊區將是承載人口增長的主要區域。如果主城區的職能得到有效疏解，主城區的人口規模也會下降，近郊區未來吸納人口的總量和比重都將有較大增長。

預計到2020年北京市總人口大致在2500萬左右。如果北京市控制人口政策措施使得年均投資在8%以內，北京市人口總量限制在2500萬人內有可能實現﹔預計到2020年北京外來人口總量將接近1200萬人，外來人口佔城市人口的比重將會逐年提高，到2020年將達到45%左右。

北京人口調控的思路和政策手段

目前，大量外來低收入人口在短期內進入北京，尋求就業和提高收入水平的機會，導致基礎設施供給嚴重不足。城市精英階層在趕超戰略的思維下，要求北京的基礎設施和公共服務水平提升到發達國家水平，由此而形成的社會輿論壓力，則放大了基礎設施供給不足的矛盾。

從發達國家特大城市的發展進程來看，人口規模高速增長一般都會持續幾十年的時間，甚至上百年，這些城市的人口總規模也遠小於北京。而僅僅十幾年時間，北京人口在原來的基數上增加了800多萬。北京人口的快速增長，使本來應該在長時間內解決的矛盾，被濃縮、集中並放大。由於我國城鎮化的后發劣勢，在城鎮化過程中，公眾往往以發達國家作為參照系，這使得在矛盾集中出現的時候，我們還面臨著趕超心理形成的社會輿論壓力。

值得注意的是，北京市的人口調控思路是針對所謂“城市病”提出的。其他國家的“城市病”針對的基本上是如何解決集聚在城市的貧困人口的就業和生活條件改善問題。在市場經濟國家，一般都是政府通過加大公共投入來逐步解決“城市貧困”問題。可是我們的政策出發點，始終停留在如何減少人口和控制人口進入。在行政資源和市場資源同時高度集中於北京市的情況下，人口要素流向北京，應該說是符合經濟規律的。

我們建議，北京市人口的調控應該堅持以下基本思路：充分尊重市場規律，處理好“政府引導”和“市場決定”的關系，堅定不移地以改善公共服務為導向，逐步縮小外來人口和本地人口的公共服務差別﹔充分利用北京市行政轄區的空間，合理配置人口和資源﹔通過經濟手段和市場機制，引導人口流向的分布趨勢。具體政策手段上，可考慮從以下幾方面著手：

1、加快戶籍管理制度改革。一是嚴格按照人口居住年限設定落戶條件，避免設置年齡、學歷學位、技術職稱等條件抬高落戶門檻﹔二是弱化落戶人口戶籍上附帶的福利因素。戶改要以促進人口長期有序流動為重要目標，應弱化落戶人口戶籍上的福利，實行“老人老辦法、新人新辦法”，新增辦戶口減少政策性住房等福利供給﹔三是優先解決長期舉家遷徙人口落戶。要盡快制定有關政策，一次或分數次解決長期舉家遷徙在北京務工經商的外來人落戶。對於非舉家遷徙的外來人口，要通過就業年限等條件的累積，逐步實現落戶﹔四是鼓勵新增人口在遠郊區縣落戶。

2、推進常住人口基本公共服務均等化。要根據常住人口規模，編制部門和地方預算，把外來人口的公共服務納入預算范疇。承認外來人口對公共服務的差別化需求，充分利用北京市行政管轄區空間，在遠郊區選擇部分建制鎮，為外來人口和中低收入人口建設集中居住區，滿足一般性的基礎設施供給和適應他們收入水平的公共服務體系。允許民辦學校、民辦醫院等在此集中建設，政府給予財政補貼，並制定相應政策鼓勵城區教師、醫生等相關從業人員，通過輪崗等方式加大對外來人口的公共服務。

3、促進環北京經濟圈建設。北京作為特大城市，在未來的城鎮化進程中仍將繼續吸引人口的聚集。要緩解北京市民對人口日益增長的不滿情緒，北京市應與河北省密切合作，加快環北京經濟圈發展。一是實行稅收共享政策。凡是要在北京投資或者已經在北京投資、需要向周邊城市轉移的企業，實行稅收共享，明確共享比例﹔二是共建產業園區。可由北京市下轄各級政府，分別與周邊城市簽訂協議，共同建立產業園區，也可由北京市政府規劃下轄區縣和周邊城市結對子﹔三是扶持周邊城市發展。北京市可以先行確定一部分試點城市，通過幫助其建設基礎設施，實現醫院和學校等優質公共服務資源共建共享。四是加強軌道交通建設。為促進北京市人口和產業向周邊城市外移，可將延伸至郊區縣的軌道交通建設，進一步延伸到環北京經濟圈的周邊城鎮。

4.推動北京產業結構優化，限制低端工業發展。應該限制投資的增長，特別是低端工業進入轄區。取消對下轄區縣的GDP考核指標。鼓勵相關區縣和環北京經濟圈周邊城市合作建立產業園區。制定產業發展的空間規劃，規劃中要提出工業企業進入近遠郊區縣的限制條件，鼓勵轄區內區縣以及建制鎮服務業的發展。針對北京市龐大的消費人群，可制定下轄區縣的服務業發展規劃，如會議經濟、老齡經濟、教育經濟和醫療服務以及農家樂等。

5.保障農民土地權益，提高土地利用效率。一是促進城鄉建設用地同地同權。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，所形成收益應繳納相關稅費。二是賦予農民更多財產權利。保障農戶宅基地用益物權，進行若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，允許農民利用自有宅基地建設租賃性經營房屋。三是改革土地征收制度。完善征地補償機制，因地制宜採取留地、留房、留物業、留股份等多種安置方式，保障被征地農民長遠生計發展。四是合理調控城市用地規模。強化城鎮建設用地擴展邊界控制，提高建成區人口密度。城鎮建設用地增加規模要與吸納外來人口落戶規模相挂鉤。五是健全集約節約用地制度。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，逐步對經營性基礎設施和各類社會事業用地實行有償使用。探索建立政府引導、規劃管控、多元參與、利益共享的城鎮低效用地再開發政策體系。

6.合理利用價格手段調控人口生活成本。加快北京市政公用事業價格形成機制改革，盡快形成市政公用產品的價格形成機制，通過價格手段調控人口規模。要進一步完善研究提高公交地鐵票價並對低收入人口進行補貼的政策措施。

7.選擇有利時機，取消住房限購和限貸政策。通過土地出讓金和房地產稅，調節開發商收入，獲得最大土地收益，解決城鎮基礎設施建設資金和對農民的補償問題。

8.需要中央解決的配套政策。一是在中央政府層面建立協調機制，由中央政府統籌京津冀區域經濟社會發展問題(包括北京人口調控)，並制訂相應的規劃，統籌規劃安排中央政府部門的資源。二是與中央政府建立合理的成本分擔機制。爭取中央財政對戶改成本、區域間基礎設施建設等方面的支持。

(國家發改委城市和小城鎮改革發展中心課題組 執筆人：李鐵、范毅、王大偉)

(責編：肖靜陽)