民众权力的城市化比建楼更重要

　　编者按：“经济观察报·2012年度观察家年会暨第二届中国改革峰会”于12月19日在北京召开。北京大学国家发展研究院教授周其仁在演讲时表示，城市化不仅仅是物理上的城市化，即建高楼大厦，但是，民众权力的城市化同样重要，二者不可偏颇。

　　以下为演讲实录：

　　周其仁：刚才吴老师是对整个社会主义市场经济怎么进一步推进做了总体框架性的解读。我谈的城市化问题可能比较具体，其实要点刚才吴老师都讲到了，体制跟发展之间怎么求得一个一致性。

　　城市化有好多维度，一个维度是物理外观上的，就是国土上冒出了更多的城市，冒出了更多的地标性建筑，冒出了更多高楼大厦，需要有更密集的基础设施支撑高密度的经济活动，生活生产。这是城市化的维度，城市化很容易想到的是城市外观。但是，城市化还有一个维度是非常抽象的社会权利方面的变化，所谓社会权利也是城市化，城市化无非是普通人对经济收入较高的机会做反映，为什么人们总的趋势是往城市走呢？因为聚到一起以后，需求集中以后，分工程度可以提高，收入创造的水平可以提高，这是城市吸引人的地方。你要城市化起来，它一定要冲破原来的很多社会成员权利方面的障碍，如果你不让他动，那就没有城市化。如果有地缘、血缘、依附关系充斥的社会，不可能有城市化，城市化是有权利对较高的生活做反映，有权利移动过去，有权利决定到哪里去居住，到哪里去创业，到哪里去工作。这个维度更应该值得我们注意。

　　刚才吴老师讲了，整体看中国城市化这些年发展非常迅速，原因就是经济自由增加，大概1978年不到19%的城镇化率，总人口当中，当时一句老话就是10亿人口，8亿农民，去年已经达到51%，这个进步非常快，这也说明经济改革扩大了经济自由，扩大了流动，扩大了社会普通成员对经济机会做反映的活动空间。但是，另一方面看，从全球范围来看，还是很落后的水平，51%也就是世界平均水平，跟发达国家比，我们50%，51%这种城镇化率，也就是美国大概上世纪20年代的水平，日本大概是1955年这个水平。原来以为到了80%大家城市化就到顶了，现在看来不一定。从世界的趋势来看，因为交通，因为世界变化，可能会超过人们的想象，可能还有更高的城市化水平。所以从50%再往上看，这个空间现在都没有很大的分歧。要看中国未来的十年，二十年，在这个方向上一定会有一个较大的机会。我们是后来者，可以看看前面国家走的步子，但是后来者也容易出问题，容易看错重点，容易从物理外观看城市化，不容易从社会层面的权利的界定，权利的协调看城市化。这样在城市化建设当中就可能出现偏差，这个迹象刚才吴老师已经讲了。实际上在我们的日常生活当中，在最近这些年的经济发展当中，这个苗头已经出来了，所以，我们在这个节点展望未来十年的时候，应该提醒注意这个问题，一方面很大的机会，一方面这个里头可能有偏差。

　　为什么说看看工业化的教训呢？工业化是我们曾经的一个主导型的经济建设的口号，农业国转成工业国了，农业的收入就是比较低，搞了制造业，搞了工业，这个经济就起来了，这个没有问题。但是，工业非常容易注意它的物理外观，比如所有工业当中，钢是最重要的，我们有一段时期把钢产量放到至高无上的地位。毛主席曾经有一句话，只要是共产党人，就应该想多炼钢，用执政党的力量制定了一个大跃进当中的事情，制定了脱离实际的高目标，达不到怎么办？就开始搞群众运动，各地搞小高楼，各地拆了门窗，框子，我这个年龄，小学的时候都参加过。意图没有错，落后国家不搞钢铁，这个国家怎么起来？装备怎么起来？这个没有问题，但是如果只注意物理外观，不注意经济关系要变化，钢的需求和别的需求之间有一个协调关系，炼钢跟各种要素的供给之间有一个协调关系，你只管一点，强力去推，最后结果是事与愿违。所以，1958年的大跃进是失败的，多少亿白天晚上的劳动努力，那个付出没有回报，财政补贴最后是发票子解决的，引起当时计划时代隐性的通胀的一个根源。我们国家工业化的阶段，因为是后发，就看的比较清楚，政府就可以起更大的作用这个一般讲讲没有问题。

　　但是，政府作用到底放在哪里起？制定了工业化，强制性动员，过去的经验证明不是太好。我们过去部委定过多少点？我们国家工业化，你不能说没有成就，基本建立了一个完备的工业体系，搞了两弹一星，国防也起来了，这是成就的一笔。但是，代价就是投入太大，老百姓的实惠太少，什么道理？就是以为看的很清楚，用计划，强制去做，最后的效果不太好。你看轻工产品，我们定过多少点，当年轻工那些国家定点的厂，现在有几个在市场上？你看海尔，还有美的都不是计划定出来的，它是市场打出来的。当年轻工定的点是广州的万宝，设计规模是可以覆盖整个华南六省的，有了这个厂不需要再建别的厂了。但是，体制、机制，企业家对市场需求，产品质量这些维度我们就不怎么考虑。我们计算机领域，国家也定过点，不是联想，联想是异军突起的，从一个三产机构，没有正规产业地位的情况，慢慢从市场上打起来的，汽车工业大家去看，装备工业你去看，更不要讲我们现在所谓世界制造工厂，你到温州看低压电器，当年国家做过部署，遵义、上海、西安搞一片，最后发现三片加一起，不如整个温州的真上产出来的。高楼建错了，现在来看损失很小，但是城市建错了，损失会很大。我们现在的行政主导，就在权利方面，一方面其实中国城市化加速的经验就是权利做了变化，80年代最早城镇化是怎么起来？就是允许农民进城，当时有粮食体系，户口、粮食，房子也不能随便住，也不能随便创业，80年代时，底层冒出来一些农民，他们的地不够种，要到镇里面务工，那时的顶层吸收了这个经验，允许农民进城，没有粮食，背粮食去，自带口粮到城镇务工，有了这个政策，就起来了。但是，这个经济自由现在回头看，发育的是及其不健全的，人可以流动，但是跟人流动的配套却不健全。人可以流动，但是能不能成为这个城市的居民？不行，这个不行后头是很多东西是深层的，财政就不行，这个人不是本地人，财政就不对你提供公共服务，你怎么可以到这儿来看病、上学，这是很大的问题。讲起来是中华人民共和国的公民，讲起来国家承诺有义务教育，有一定的医疗和养老保障，可是现在这个保障第一水平很低，第二不能流动，人一流动，跑到外头去打工，那一点一点医疗费要新年带回家乡报销，更不可能收录进去，很多人不能真正转为城市居民。这个导致社会关系的扭曲，我的看法是已经到了临界值，这个要不改，物理外观的城市化越快，鸿沟就越大，绝对不是我们要的城市化。

　　中国怎么定城市？行政审批的结果，没有一组客观的指标就可以登记设立为城市，很多县改市，所以有些地方农民叫城市人民，有些地方叫镇，叫村，没有一套公开透明的体系说明哪些地域，哪些地貌，哪些空间符合哪些条件就可以叫城市。日本5万人以上的居住点都叫城市，最小的城市好几万户，构成了整个城市化体系的一个顶部结构。我们这里不行，广东这么发达的地方，很多镇，广东人口2万，外来人口100万，长期居住在那里，这些问题不解决，光推进物理外观的城市化有问题。所以，我发言的题目叫“吸取工业化的教训”，工业化是一个追赶，后发优势可以把这个路线看的很清楚，但是不能忽略权利方面，人和人关系方面，体制机制关系方面的问题。我们的工业化是通过再工业化消化掉了，重组，厂房、工人都流动了，形成新的工业竞争的竞争力，这个过程现在还在进行。我们城市化将来会不会要再城市化呢？能不能不要让城市化和再城市化的沟坎像工业化、再工业化变成一个巨大的资源的投入过程，投入出错再纠错，损失能不能小一点呢？能不能从改革以后的再工业化当中吸取一点营养，能让正在展开的城市化健康一点。

　　再工业化当中有一个很重要的辩论就是民营工业起来了，原来是国家看中了国家干，最后发现国家看中了国家干，这个动员能力强度很高，效率不高，很多市场需求照顾不到，民营工业起来，整个工业的面貌就不同了，城市化当中民间的力量起什么作用？能不能有民办的城市？这个话今天讲起来都是很离谱的，谁也没有想象到可以有民办的城市，但是事实上确实有城市注册。一个地方的某一个指标达到，就可以注册为城市，当然它是一个非盈利的机构。在中国今天的体制下谈这个问题太窄了，但是在中国的城市化下一步的展开当中，能不能增加民办的因素？能不能在城市的设立，城市的规划，城市的建设当中除了行政力量，要增加民办的自发力量参与？这些问题我认为如果展望十年，应该提上议事日程。因为中国实际的城镇化的经验当中，这些苗头已经起来了，我们看过很多工业园区，城市的开发园区大量是官办，但是也有一部分是民办的，也有办的非常好的。我们现在整个主导的概念还是一个功能区的概念，这里是工业，这里上班，这里睡觉。这种城市模式密集度过了临界值，一定出问题。现在市场当中的开发模式，先突破这种界限，工业地产、商业地产居住很大，形成城市综合体，我在深圳看过那片天安数码城，搞得非常成功，我也看过华南城，它也不是纯粹行政官员想出来的这么一个开发模式，因为汽车工业起来，汽车起来以后，很多传统城市的老市场占了大量土地，它是可以更新的，它用一个较高密度的市场体替代了很多分散在原来城居当中的老市场，可以更新城市功能。

　　这些实践当中是应该提炼出政策元素，提炼出立法元素，就是要增加我们所谓注重物理外观的城市化，转到体制、机制，转到扩大公民的自由权利，转到用法制来维护这些自由权利，你只要不侵犯他们的自由，要让这种自由尽可能的扩大，增加我们城市化过程当中资源配置的效率和收入分配的公正。现在政府主导的土地城市化它是收入分配不公一个很重要的来源。为什么很多干部被拖下水，就是权利设置的太多，应该从基本产权入手，政府统一秩序，抽取适当的税收，不能政府自己带着强制力就冲进这个市场拿地，乐此不疲，会弯曲我们国家政权的性质，然后巨大利益掌握在政府机构手里，又变成我们防腐怎么防都防不住的一个难点。像这样的问题，一定要有一个系统的考虑，有一个体制性、制度性的解决办法，而不是东来一头抓一个案子，西来一头抓一个案子。

　　所以，总的来说，我们在展望未来十年的时候，我们可以看到城镇化这个变量方面，中国还有一个很大的发展空间，这一条没有问题。但是，在这个关口要注意吸收我们过去的经验教训，尤其要从过去的国家工业化高度注重物理外观的指标轻视权利、人际关系的指标，要注意防止那个偏颇，来保证我们未来展开的这个城市化会促进这个现代化的发展，会提高城乡人民的共同富裕的水平，能够让这个资源配置和收入分配有一个更好的安排，谢谢各位！