法学专家：“设税权”理应回归全国人大【2】

　　1982年《宪法》第八十九条第一项则规定国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规”。这里所指的授权立法，即全国人大及其常委会对国务院的授权。

　　1982年《宪法》颁行后，全国人大及其常委会在上世纪80年代在税收立法方面对国务院作了两次授权。

　　第一次是1984年全国人大常委会授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中，拟定有关税收条例草案。第二次是1985年全国人大授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的有关问题制定暂行的规定或者条例，这是一项范围相当广泛的授权，正是根据这一授权，国务院制定了数量众多的税收暂行条例。尽管全国人大常委会于2009年6月废止了1984年税收授权立法，但1985年的税收授权立法仍然有效。

　　背景资料

　　两次授权由来

　　李乐

　　20世纪80年代是中国改革事业的起步期，在农村改革热情和取得成果的鼓舞下，城市经济改革开始逐步起步，作为城市经济主体的国营企业改革，成为了城市经济改革成败的重点。

　　实际上，从1979年开始，为调整国家与企业的关系，国家已经开始进行国营企业的“利改税”的试点工作——对盈利的国营大中型企业原来上缴的利润采取税收的形式收归财政。当时的“利改税”分两步实施，第一步是国营大中型企业实行税利并存，规定根据企业实现的利润，按55%的税率缴纳所得税，税后利润国家按核定的比例留给企业，其余归国家财政。第二步是彻底取消国营大中型企业的利润形式，从利税并存转到以税代利，完全实行了单一的征税制。这项改革在当时极大地增大了国营企业经营行为的自主性，为日后的经济体制改革打下了良好的基础。不过，也正是为了推进这项改革，当时的全国人大在“税收法定”这一原则上，做出了最大限度的“妥协”。

　　按照当时中央的统一部署，国营企业“利改税”的第二步将从1983年10月开始。因为事涉税收的重大问题，因此必须拥有足够的法律依据。中央最高领导层提出要求，需要出台一个具有“法律效力”的文件作为这项关键改革的依据。

　　作为代表全国人民意志的最高权力机关，全国人大理应是这份“法律文件”的制定者，但是，当时国营企业改革的迫切性与全国人大立法、审议程序的严谨性之间形成了一对矛盾。而与国营企业利税改革同步进行的还有工商税的改革，当时迫切的改革需求无法等待全国人大严谨的各项审议程序，于是，由全国人大授权国务院使其拥有税收设置的权力，便成为了当时最为可行、又不违反基本法律的一项“解决方案”。

　　1984年全国人大常委会授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中，拟定有关税收条例草案。依据这次授权所制订的有关条例，对国营企业开始征收所得税、调节税、营业税、产品税、增值税、资源税、盐税、土地使用税、房产税、车船使用税、城市建设维护税等11项税种，其中前7项从1984年10月1日起开征，后四种地方税也陆续征收。