民眾權力的城市化比建樓更重要

　　編者按：“經濟觀察報·2012年度觀察家年會暨第二屆中國改革峰會”於12月19日在北京召開。北京大學國家發展研究院教授周其仁在演講時表示，城市化不僅僅是物理上的城市化，即建高樓大廈，但是，民眾權力的城市化同樣重要，二者不可偏頗。

　　以下為演講實錄：

　　周其仁：剛才吳老師是對整個社會主義市場經濟怎麼進一步推進做了總體框架性的解讀。我談的城市化問題可能比較具體，其實要點剛才吳老師都講到了，體制跟發展之間怎麼求得一個一致性。

　　城市化有好多維度，一個維度是物理外觀上的，就是國土上冒出了更多的城市，冒出了更多的地標性建筑，冒出了更多高樓大廈，需要有更密集的基礎設施支撐高密度的經濟活動，生活生產。這是城市化的維度，城市化很容易想到的是城市外觀。但是，城市化還有一個維度是非常抽象的社會權利方面的變化，所謂社會權利也是城市化，城市化無非是普通人對經濟收入較高的機會做反映，為什麼人們總的趨勢是往城市走呢？因為聚到一起以后，需求集中以后，分工程度可以提高，收入創造的水平可以提高，這是城市吸引人的地方。你要城市化起來，它一定要沖破原來的很多社會成員權利方面的障礙，如果你不讓他動，那就沒有城市化。如果有地緣、血緣、依附關系充斥的社會，不可能有城市化，城市化是有權利對較高的生活做反映，有權利移動過去，有權利決定到哪裡去居住，到哪裡去創業，到哪裡去工作。這個維度更應該值得我們注意。

　　剛才吳老師講了，整體看中國城市化這些年發展非常迅速，原因就是經濟自由增加，大概1978年不到19%的城鎮化率，總人口當中，當時一句老話就是10億人口，8億農民，去年已經達到51%，這個進步非常快，這也說明經濟改革擴大了經濟自由，擴大了流動，擴大了社會普通成員對經濟機會做反映的活動空間。但是，另一方面看，從全球范圍來看，還是很落后的水平，51%也就是世界平均水平，跟發達國家比，我們50%，51%這種城鎮化率，也就是美國大概上世紀20年代的水平，日本大概是1955年這個水平。原來以為到了80%大家城市化就到頂了，現在看來不一定。從世界的趨勢來看，因為交通，因為世界變化，可能會超過人們的想象，可能還有更高的城市化水平。所以從50%再往上看，這個空間現在都沒有很大的分歧。要看中國未來的十年，二十年，在這個方向上一定會有一個較大的機會。我們是后來者，可以看看前面國家走的步子，但是后來者也容易出問題，容易看錯重點，容易從物理外觀看城市化，不容易從社會層面的權利的界定，權利的協調看城市化。這樣在城市化建設當中就可能出現偏差，這個跡象剛才吳老師已經講了。實際上在我們的日常生活當中，在最近這些年的經濟發展當中，這個苗頭已經出來了，所以，我們在這個節點展望未來十年的時候，應該提醒注意這個問題，一方面很大的機會，一方面這個裡頭可能有偏差。

　　為什麼說看看工業化的教訓呢？工業化是我們曾經的一個主導型的經濟建設的口號，農業國轉成工業國了，農業的收入就是比較低，搞了制造業，搞了工業，這個經濟就起來了，這個沒有問題。但是，工業非常容易注意它的物理外觀，比如所有工業當中，鋼是最重要的，我們有一段時期把鋼產量放到至高無上的地位。毛主席曾經有一句話，隻要是共產黨人，就應該想多煉鋼，用執政黨的力量制定了一個大躍進當中的事情，制定了脫離實際的高目標，達不到怎麼辦？就開始搞群眾運動，各地搞小高樓，各地拆了門窗，框子，我這個年齡，小學的時候都參加過。意圖沒有錯，落后國家不搞鋼鐵，這個國家怎麼起來？裝備怎麼起來？這個沒有問題，但是如果隻注意物理外觀，不注意經濟關系要變化，鋼的需求和別的需求之間有一個協調關系，煉鋼跟各種要素的供給之間有一個協調關系，你隻管一點，強力去推，最后結果是事與願違。所以，1958年的大躍進是失敗的，多少億白天晚上的勞動努力，那個付出沒有回報，財政補貼最后是發票子解決的，引起當時計劃時代隱性的通脹的一個根源。我們國家工業化的階段，因為是后發，就看的比較清楚，政府就可以起更大的作用這個一般講講沒有問題。

　　但是，政府作用到底放在哪裡起？制定了工業化，強制性動員，過去的經驗証明不是太好。我們過去部委定過多少點？我們國家工業化，你不能說沒有成就，基本建立了一個完備的工業體系，搞了兩彈一星，國防也起來了，這是成就的一筆。但是，代價就是投入太大，老百姓的實惠太少，什麼道理？就是以為看的很清楚，用計劃，強制去做，最后的效果不太好。你看輕工產品，我們定過多少點，當年輕工那些國家定點的廠，現在有幾個在市場上？你看海爾，還有美的都不是計劃定出來的，它是市場打出來的。當年輕工定的點是廣州的萬寶，設計規模是可以覆蓋整個華南六省的，有了這個廠不需要再建別的廠了。但是，體制、機制，企業家對市場需求，產品質量這些維度我們就不怎麼考慮。我們計算機領域，國家也定過點，不是聯想，聯想是異軍突起的，從一個三產機構，沒有正規產業地位的情況，慢慢從市場上打起來的，汽車工業大家去看，裝備工業你去看，更不要講我們現在所謂世界制造工廠，你到溫州看低壓電器，當年國家做過部署，遵義、上海、西安搞一片，最后發現三片加一起，不如整個溫州的真上產出來的。高樓建錯了，現在來看損失很小，但是城市建錯了，損失會很大。我們現在的行政主導，就在權利方面，一方面其實中國城市化加速的經驗就是權利做了變化，80年代最早城鎮化是怎麼起來？就是允許農民進城，當時有糧食體系，戶口、糧食，房子也不能隨便住，也不能隨便創業，80年代時，底層冒出來一些農民，他們的地不夠種，要到鎮裡面務工，那時的頂層吸收了這個經驗，允許農民進城，沒有糧食，背糧食去，自帶口糧到城鎮務工，有了這個政策，就起來了。但是，這個經濟自由現在回頭看，發育的是及其不健全的，人可以流動，但是跟人流動的配套卻不健全。人可以流動，但是能不能成為這個城市的居民？不行，這個不行后頭是很多東西是深層的，財政就不行，這個人不是本地人，財政就不對你提供公共服務，你怎麼可以到這兒來看病、上學，這是很大的問題。講起來是中華人民共和國的公民，講起來國家承諾有義務教育，有一定的醫療和養老保障，可是現在這個保障第一水平很低，第二不能流動，人一流動，跑到外頭去打工，那一點一點醫療費要新年帶回家鄉報銷，更不可能收錄進去，很多人不能真正轉為城市居民。這個導致社會關系的扭曲，我的看法是已經到了臨界值，這個要不改，物理外觀的城市化越快，鴻溝就越大，絕對不是我們要的城市化。

　　中國怎麼定城市？行政審批的結果，沒有一組客觀的指標就可以登記設立為城市，很多縣改市，所以有些地方農民叫城市人民，有些地方叫鎮，叫村，沒有一套公開透明的體系說明哪些地域，哪些地貌，哪些空間符合哪些條件就可以叫城市。日本5萬人以上的居住點都叫城市，最小的城市好幾萬戶，構成了整個城市化體系的一個頂部結構。我們這裡不行，廣東這麼發達的地方，很多鎮，廣東人口2萬，外來人口100萬，長期居住在那裡，這些問題不解決，光推進物理外觀的城市化有問題。所以，我發言的題目叫“吸取工業化的教訓”，工業化是一個追趕，后發優勢可以把這個路線看的很清楚，但是不能忽略權利方面，人和人關系方面，體制機制關系方面的問題。我們的工業化是通過再工業化消化掉了，重組，廠房、工人都流動了，形成新的工業競爭的競爭力，這個過程現在還在進行。我們城市化將來會不會要再城市化呢？能不能不要讓城市化和再城市化的溝坎像工業化、再工業化變成一個巨大的資源的投入過程，投入出錯再糾錯，損失能不能小一點呢？能不能從改革以后的再工業化當中吸取一點營養，能讓正在展開的城市化健康一點。

　　再工業化當中有一個很重要的辯論就是民營工業起來了，原來是國家看中了國家干，最后發現國家看中了國家干，這個動員能力強度很高，效率不高，很多市場需求照顧不到，民營工業起來，整個工業的面貌就不同了，城市化當中民間的力量起什麼作用？能不能有民辦的城市？這個話今天講起來都是很離譜的，誰也沒有想象到可以有民辦的城市，但是事實上確實有城市注冊。一個地方的某一個指標達到，就可以注冊為城市，當然它是一個非盈利的機構。在中國今天的體制下談這個問題太窄了，但是在中國的城市化下一步的展開當中，能不能增加民辦的因素？能不能在城市的設立，城市的規劃，城市的建設當中除了行政力量，要增加民辦的自發力量參與？這些問題我認為如果展望十年，應該提上議事日程。因為中國實際的城鎮化的經驗當中，這些苗頭已經起來了，我們看過很多工業園區，城市的開發園區大量是官辦，但是也有一部分是民辦的，也有辦的非常好的。我們現在整個主導的概念還是一個功能區的概念，這裡是工業，這裡上班，這裡睡覺。這種城市模式密集度過了臨界值，一定出問題。現在市場當中的開發模式，先突破這種界限，工業地產、商業地產居住很大，形成城市綜合體，我在深圳看過那片天安數碼城，搞得非常成功，我也看過華南城，它也不是純粹行政官員想出來的這麼一個開發模式，因為汽車工業起來，汽車起來以后，很多傳統城市的老市場佔了大量土地，它是可以更新的，它用一個較高密度的市場體替代了很多分散在原來城居當中的老市場，可以更新城市功能。

　　這些實踐當中是應該提煉出政策元素，提煉出立法元素，就是要增加我們所謂注重物理外觀的城市化，轉到體制、機制，轉到擴大公民的自由權利，轉到用法制來維護這些自由權利，你隻要不侵犯他們的自由，要讓這種自由盡可能的擴大，增加我們城市化過程當中資源配置的效率和收入分配的公正。現在政府主導的土地城市化它是收入分配不公一個很重要的來源。為什麼很多干部被拖下水，就是權利設置的太多，應該從基本產權入手，政府統一秩序，抽取適當的稅收，不能政府自己帶著強制力就沖進這個市場拿地，樂此不疲，會彎曲我們國家政權的性質，然后巨大利益掌握在政府機構手裡，又變成我們防腐怎麼防都防不住的一個難點。像這樣的問題，一定要有一個系統的考慮，有一個體制性、制度性的解決辦法，而不是東來一頭抓一個案子，西來一頭抓一個案子。

　　所以，總的來說，我們在展望未來十年的時候，我們可以看到城鎮化這個變量方面，中國還有一個很大的發展空間，這一條沒有問題。但是，在這個關口要注意吸收我們過去的經驗教訓，尤其要從過去的國家工業化高度注重物理外觀的指標輕視權利、人際關系的指標，要注意防止那個偏頗，來保証我們未來展開的這個城市化會促進這個現代化的發展，會提高城鄉人民的共同富裕的水平，能夠讓這個資源配置和收入分配有一個更好的安排，謝謝各位！