法學專家：“設稅權”理應回歸全國人大

　　兩會召開前夕，國務院出台“新國五條”細則，要求對出售自有住房按規定應征收的個人所得稅，應嚴格按轉讓所得的20%計征。有人擔憂20%個稅會轉嫁到房價中引發新一輪房價上漲，有人指責稅目設置初衷。

　　2013年3月4日，中國財稅法學研究會會長劉劍文在接受電話採訪時強調，不管是房產稅還是什麼稅，立法權都是在全國人大和全國人大常委會。

　　在採訪過程中，劉劍文會長特別推薦由他和張瑩先生撰寫的《“設稅權”理應回歸全國人大》一文。因此，我們轉載了這篇文章，以饗讀者。

　　遵照“稅收法定”原則改變基本稅收制度“於法無據”現狀

　　“設稅權”理應回歸全國人大

　　劉劍文，北京大學法學院教授、中國財稅法學研究會會長﹔張瑩，北京大學法學院博士研究生

　　近日，隨著本屆政府最后一次國務院常務辦公會提出“擴大房產稅征收試點范圍”，關於房產稅的討論十分熱烈，試點工作的擴圍似乎已經箭在弦上。

　　然而，從法理的角度看，這一重要的稅種，卻並非通過全國人大及常委會立法程序來征收。其合法性在法理上存在較大的爭議。

　　看似只是房產稅試點的問題，但卻是我國稅收設置現狀的縮影。作為一個社會主義法治國家，我國現行征收的18個主要稅種中，隻有3個稅種“於法有據”，剩余的全部由國務院各類“暫行條例”作為征收的法律依據。五年前，十一屆全國人大常委會曾經將增值稅等諸多重要稅種納入立法規劃，很遺憾，本屆人大常委會卻只是將車船稅通過了立法。

　　也正是在這樣的權力架構下，中國形成了超過十萬億元的財政收入。但是，“存在”並非意味著“合法”。

　　相比之下，英國通過1668年的光榮革命就確定了“未征得國會同意，國王不得隨意征稅”的基本原則，而這一原則在西方法治社會已經奉行超過300年。

　　1984年、1985年兩年，全國人大通過兩次授權，將設立稅收的權力授權於當時的國務院。這樣的結果，是改革開放剛剛起步的特殊歷史背景下的特殊選擇，意為“暫行”。然而，這一“暫行”的權力，卻被行使了長達30年的時間。這30年間，“中國特色的法律制度體系”已經建成，“依法治國”也成為治國理政所遵循的基本原則。但事關所有公眾利益的稅收設置權力，仍不能遵循稅收“法定原則”，代表全體人民行使最高權力的機構全國人民代表大會對於稅收設置和監督的基本權力仍然“旁落”，這不能不說與我們過去近20年在“依法治國”領域取得的巨大成就形成了鮮明的對比。盡管全國人大在2009年廢止了1984年給予國務院的“設稅授權”，但授權范圍更為廣泛的“1985年授權”至今仍然有效。正是根據這一授權，國務院制定了數量眾多的稅收暫行條例，構成了當前我國的基本稅收制度，並以此為基礎，形成了每年數以萬億元人民幣計的財政收入。

　　如今，無論是全國人大在經濟領域立法的專業性和經驗方面，還是社會主義市場經濟法制環境的完善方面，都與上世紀80年代的環境大有不同。因此，在新一屆全國人大召開之際，理應擇機廢止對國務院的“設稅授權”，將這一權力交還全國人大，並由全國人大主導，制定有關財稅的基本法律，並以法律——這一通過程序體現“全民意志”的形式，設立稅種的各方面條件已經成熟。

　　人大設稅權、監督權“旁落”

　　我國稅收授權立法制度產生於上世紀80年代改革開放初期，時值我國從計劃經濟向有計劃的商品經濟過渡的轉軌時期。

　　雖然1982年《憲法》中就確立了稅收法定原則，但當時考慮到我國法治建設尚處於起步階段，對建立現代稅制的經驗和條件都不夠，當時迫切的改革需求無法等待全國人大繁瑣漫長的立法程序，於是，由全國人大授權國務院使其擁有稅收設置的權力，便成為了當時最為可行、又不違反基本法律的一項“解決方案”。

　　在這裡，有必要對“授權立法”做一些解釋。所謂授權立法，即指依法將立法機關的部分立法權授予行政機關行使。在我國稅收法制建設的過程中，由於立法條件不成熟等原因，立法機關採取賦予最高行政機關有限的稅收立法權的方式進行授權立法。應當注意的是，授權立法並非中國所獨有，實際上，隨著人類社會經濟活動發展的日益多樣化、復雜化以及現代國家政府職能的擴張，立法領域的專業性、技術性日益增強，當今世界大多數國家都採用了行政機關授權立法制度，即便是在奉行“三權分立”最為典型的美國，也不例外。

　　綜觀我國近30年立法實踐，在稅收立法中稅收授權立法體制佔主導地位，以致稅收行政法規為主、稅收法律為輔,成為目前我國的稅收法律制度體系的一個突出的階段性特征。誠然，這是由我國的社會、歷史發展背景及現階段的政治、經濟發展現狀所決定的，其存在具有一定的必然性及合理性。在我國特定時期，稅收授權立法能使各種稅收關系及時得到法律規范的調整，促進了稅法體系的日漸完善，客觀上推進了稅制改革，為經濟體制改革的順利進行提供了制度保証。但與此同時，由於對稅收授權立法使用不當，缺乏有效的限制監督機制，授權立法也導致了行政權力的惡性膨脹，往往以“稅制改革試點”之名，實則延緩稅收立法的進程，使得我國形成並長期保有著世所罕見的以行政法規、規章為主要構成內容的稅收法律制度體系，進而影響稅收法治的進程。

　　一方面，長期以來大量以暫行條例形式頒布的稅收法規文件構成了我國稅收法律制度的主要組成部分，稅收行政法規在時間上的長期施行、在空間上的廣泛存在，導致形成了巨大的制度慣性，本應由法律加以嚴格規范的稅收領域在現實中被行政法規嚴重侵蝕，進而對整個社會的稅收法治意識造成了較大的負面影響。以2011年國務院在重慶市和上海市進行非營業用房征收房產稅試點為例，一直以來，我國的稅收法律體系主要由稅收行政法規和規章為主要內容，在長期以來積累的制度慣性之下，此次國務院的房產稅改革試點雖然引起了社會的廣泛關注，但令人遺憾的是，社會公眾的質疑和呼聲並未能通過媒體得以透徹傳達。值得欣慰的是，學界的呼聲不止於此，眾多專家對國務院房產稅改革試點的合法性提出了質疑，學者們普遍認為，國務院授權省級地方政府自行制定征稅辦法的做法，違反了《立法法》關於不得轉授權的規定。《房產稅暫行條例》是國務院根據1985年全國人大的相關立法授權制定的，按照我國《立法法》的規定，對全國人大授予的立法權，國務院隻能自己行使，不得將該項權力轉授予其他機關。

　　擇機收回國務院的“設稅權”

　　中共中央總書記習近平在中共中央政治局全面推進依法治國進行第四次集體學習的講話中指出，實踐是法律的基礎，法律要隨著實踐發展而發展。要完善立法規劃，突出立法重點，堅持立改廢並舉，提高立法科學化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統性。要完善立法工作機制和程序，擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律准確反映經濟社會發展要求，更好地協調利益關系，發揮立法的引領和推動作用。這在整體上准確概括了我國立法領域的現狀。在目前的社會經濟條件下，客觀上要求財稅立法領域稅收法定主義的回歸，對不符合稅收法定主義、阻礙稅收法律制度建設的授權立法實踐進行清理、規范，具體而言，應著力於以下幾個方面：

　　首先，立法機關應主導財稅法律草案的起草工作。一直以來，全國人大作為國家最高立法機關的立法權力旁落的現實，全國人大及其常委會應在稅收立法、稅收授權立法過程中主動積極行使稅收立法權和授權立法監督職能，充分發揮國家權力機關、最高國家立法機關的作用。在授權立法的實踐下，行政機關依據授權承載了過多本應由立法機關主導的法律草案起草工作。部門立法的弊端主要體現在：其一，部門立法難免會涉及到本部門的利益和立場，這將造成法律的部門利益化，且法律草案的公正性往往也會受到公眾的質疑。其二，部門與部門之間缺乏有效的利益協調和統一的平台，容易引發部門間的爭執，導致法律難以順利、高效地通過。清理規范授權立法，首先應當在財稅法律草案的起草過程中，發揮全國人大有關部門的牽頭作用，避免國務院甚至國務院下放給行政部門起草的現象，保証立法的獨立性和公正性。當然，財稅立法技術性較強的特點，在客觀上要求在全國人大發揮核心、主導作用的前提下，應充分吸納財政部、國家發改委、國家稅務總局等相關行政部門的專業人士以及相關領域的專家學者負責或參與法律起草工作，以充分發揮各相關方面的資源優勢，提高立法的科學性和專業性。

　　其次，全國人大及其常委會應對國務院的稅收授權立法進行更為嚴格的法律監督，建立授權機關的批准制度，將授權機關的批准作為稅收授權立法生效的要件。應當完善授權立法監督機制，增強授權主體對授權立法的審查監督的有效性，完善完備有效的備案制度，明確專門的備案審查機構，建立撤銷制度、報批制度。加強對國務院稅收授權立法權行使的監督，防止國務院在根據授權制定與稅收制度相關的行政法規時越權立法，或者將授權立法的事項轉授權給國家財政部或國家稅務總局。

　　第三，合理劃分立法權限，提升立法層級，將現有主要稅收上升為法律。稅收法律為主、稅收行政法規為輔的科學稅法體系是稅收法定主義的基本要求，基本或重大經濟關系應當由國家制定的法律予以調整，授權立法在稅法體系中隻能處於輔助地位。應當依據《憲法》和《立法法》明確劃定授權立法范圍和法律保留事項。屬於嚴格法律保留事項必須由全國人大及其常委會制定法律，國務院不得以行政法規進行規范，立法機關也不能隨意授權。

　　具體而言，主要稅法,包括稅法通則，中央稅、中央地方共享稅,例如關稅、消費稅、增值稅、資源稅、証券交易稅等稅種的稅收實體法,以及稅收征收管理、稅務救濟、稅務代理、發票管理等主要的稅收程序法的全部立法權應集中在中央，並合理劃分權力機關與行政機關之間稅收立法權限。其中，稅法通則是稅法體系中的龍頭法，應當由最高權力機關即全國人大制定。稅收實體法是稅法的基本構成部分，屬於中央立法權限的大部分稅種的基本法律應由全國人大及其常委會制定，其實施細則應由全國人大授權國務院制定;屬於中央立法權限的其他稅種的法因條件尚未成熟需要採用暫行條例等過渡形式的，應由國務院制定，其實施細則應由財政部或省級人民政府制定。

　　第四，堅持授權明確性原則，被授權主體不得轉授權。授權明確性原則是各國憲法的一項重要原則，也是稅收法定主義的基本要求。在授權立法中，欠缺授權內容、授權目的、授權范圍和期限的立法授權被稱為空白授權。在空白授權的情形下，立法機關實際上放棄了自己的稅收立法職責，立法權旁落，行政機關變成了稅收立法機關。稅收立法空白授權不僅直接對公民的私有財產權利構成威脅和侵害，也同稅收法定原則相悖，對稅收民主政治產生威脅。我國2000年頒布施行的《立法法》確立了授權明確性原則，規定了立法的法律保留事項，確立了授權明確性原則，禁止立法授權的轉授權。根據《立法法》規定，“稅收基本制度”屬於法律相對保留事項，一般應由全國人大及其常委會制定稅收法律，國務院隻能按照授權明確性原則取得全國人大及其常委會就部分事項授予的稅收授權立法權，而且不得向財政部、國家稅務總局和地方政府轉授稅收授權立法權。

　　根據《立法法》對授權明確性原則的規定，可以發現，全國人大及其常委會在1984、1985年的兩次授權決定明顯與《立法法》規定相沖突，應當予以廢止。令人遺憾的是，在《立法法》頒布實施后，在長期以來的積累效應和巨大的制度慣性之下，在實踐中國務院仍根據上述的空白授權行使制定稅收基本制度的權力，制定了《車輛購置稅暫行條例》，修訂了《增值稅暫行條例》《消費稅暫行條例》等多個稅收條例，使得我國稅收制度形成了世界范圍內少見的由行政主導的授權立法制，由全國人大及其常委會審議通過的稅收法律寥寥無幾。包括2011年轉授權重慶、上海兩地政府就個人非營業住房征收房產稅在內的一系列授權立法實踐，使得《立法法》關於稅收授權立法的規定在實踐中被束之高閣。

　　第五，建立完善稅收立法公開制度，完善稅收授權立法程序。在大多數西方國家，納稅人、稅務代理人、稅務官員和法官都有同等的權利查閱有關某一稅法立法背景文件。但在中國，長期以來的實踐是，公眾無法獲知與切身利益密切相關的稅收立法的背景文件(包括草案)信息，在基本知情權不存在的情形下，公眾在稅收立法方面的參與權、表達權和監督權的實現更無從談起。政府固然有權將特定涉及機密的信息出於公眾社會利益的考量加以保護，但當這種權力被用在並無機密的場合時，法治的原則就會受到損害。解釋說明稅法立法意圖和目的的文件不應當作為國家機密。稅收立法攸關民眾切身利益，國務院在進行稅收授權立法的過程中，有義務亦有必要及時、全面地向社會公開立法信息，包括立法的主要背景根據、立法所需解決的問題、擬定的方案內容以及公眾的參與途徑方式等，構建、形成有效的公眾參與。