[代表之聲]如何實現“把政府的每一筆錢都納入監督中”【2】

二·國庫監督具有成本低、覆蓋面廣、成效顯著的特點，強化國庫實時、逐筆的事中監督，是人大監督、審計監督以及財政內部監督不可或缺的有益補充。

國庫監督是國庫在辦理預算資金收納、劃分、留解、退庫與支撥過程中而實施的一種事中監督。這種監督權目前主要體現為“拒絕辦理權”，是在“辦理”過程中的“拒絕辦理”。與人大監督、審計監督以及財政內部監督相比，國庫監督具有不需要發生或很少發生額外成本、覆蓋面廣（涵蓋每一筆國庫收支業務）、時效性強等顯著的特點。

如果說，人大監督主要是指對財政預算的事前監督和財政決算的事后監督，審計監督、財政監督主要是指對財政資金使用的事后監督，那麼，國庫監督便是一種典型的事中監督，是國庫在辦理政府收支的過程中，根據國家有關規定，根據人大審批的預算，對每一筆國庫收支事項的合法性、真實性、准確性、及時性進行審核把關。因此，國庫事中監督是確保國庫資金安全的一道必不可少的防火牆和閘門。在實踐中，國庫監督堵住了大量違規甚至腐敗的漏洞，成效顯著。

然而，自2000年以來，中央銀行經理國庫體制受到了嚴峻的考驗，國庫監督工作也面臨一些新困難。主要體現在三個方面：一是國庫監督工作缺乏法律依據，法規條款表述籠統，有關部門配合力度不夠﹔二是國庫集中收付流程的設計，使國庫監督流於形式甚至名存實亡﹔三是由於財政專戶的大量存在以及非稅收入征繳方式的缺陷，大大限制了國庫監督的范圍。

國庫監督工作既是中央銀行經理國庫職責所在，也涉及到財政、稅務、海關、商業銀行等方方面面，人大、審計等外部監督部門的支持亦不可或缺，是一項系統工程，需要頂層設計，形成合力，共同推動。當前，最關鍵、最根本的應該是首先在國家層面，切實解決增強對國庫監督重要性的認識問題，並形成共識。在此前提下，積極推動做好三項主要工作：一是加強法制建設，提升國庫監督的法律層次﹔二是優化國庫資金收付流程，夯實國庫監督的業務基礎﹔三是清理整頓財政專戶，完善非稅收入收繳方式。

國庫監督主要是為政府、財政及其預算執行服務而實施的監督，是寓於服務之中的監督。中央銀行在經理國庫過程中實施適度的、必要的國庫事中監督，與財政部門形成類似會計和出納的制衡關系，既能幫助政府、財政、征收機關進一步約束、規范自身預算收支執行行為，也有利於正確劃分各級政府的財政收入，確保國庫資金安全，減少國庫運行風險，降低監督成本。同時，由於國庫處在預算收支執行的中間環節，可在辦理業務中進行逐筆的審核把關，監督實時有力有效，既能積極配合財政內部監督，也能夠作為人大監督和審計監督的有益補充。因此，進一步發揮國庫處在預算資金收支環節中的“閘門”作用，強化實時、逐筆的國庫事中監督，是實現“把政府的每一筆錢都納入監督中”的預算管理目標的一項重要的制度安排。

總之，對預算資金的監督必須強化而不應弱化，央行的監督角色應當法定而不應模糊不清或者動搖。修改預算法應當體現把權力關進制度的籠子而不應放出籠子，應當體現改進和完善而不是倒退。