中國金融四十人論壇網站日前發布的由國家發改委規劃司司長徐林等人撰寫的課題報告《土地制度改革與新型城鎮化》稱，應大幅擴大城鎮建設用地規劃，改變嚴守耕地紅線的思路，允許地方政府發行市政債，改革建設用地供地方式。

報告對土地制度改革與新型城鎮化提出八條建議：

一是大幅擴大城鎮建設用地規劃。改變嚴守耕地紅線的思路，從保証實物耕地總量紅線轉向保証以產量加權的土地當量紅線，實現全國范圍內土地佔補平衡。建立土地“當量”制度，包括土地“當量”評估、交易和投融資體系是一種具體的實現方式。

二是改革建設用地供地方式。在當前建設用地供給模式下，政府直接參與征地、賣地，一方面導致土地價格高企，房地產價格上漲﹔另一方面政府財政過度依賴土地收入，政府行為被土地“綁架”。報告提出三個改變供地方式方案，一是改革土地招投標拍賣制度為零地價或低成本價供地﹔二是地方政府賣地收入歸中央﹔三是政府退出征地過程，實現建設用地供給市場化。初期可以考慮允許不同地區選擇不同方案進行試點，在實踐中積累經驗，逐步優化趨同。

三是允許地方政府發行市政債。在城市政府財政能力有限的情況下，政府購置和開發土地支出可以通過發行市政債籌集，其償付能力即土地開發項目未來所帶來的現金流。從長遠看，應盡快修訂《預算法》，允許地方政府發行市政債。

四是征收房地產稅。從國際經驗看，市政債還款來源是使用者付費和財產稅等專項稅收，以房產稅為主的財產稅是相對適宜的地方主體稅種。在房地產稅具體設計上，可採取新老劃斷方式，也可對存量、增量房產統一征收房產稅，可以允許不同地區選擇不同方案進行試點。從更深層次考慮，我國應盡快研究建立與新型城鎮化建設相適應的地方稅收制度體系，啟動新一輪分稅制改革。

五是提高農地和城市建設用地使用效率。鼓勵耕地承包經營權流轉，發展農業科技和農業金融產品，加大水利工程等農田整治力度，更加集約利用農業土地，推動農業現代化，提高農地產出。通過轉變政府觀念、提高管理高密度人口能力、改善城市基礎設施和房屋建設技術水平等提高建設用地容積率。同時，推動盤活城鎮低效用地和農村閑置建設用地。

六是轉變糧食自給觀。當前我國糧食安全是有保障的，從國際經驗看，糧食自給率維持在90%以上通常被認為是安全的。可將扣除大豆進口后的糧食進口量與國內糧食總產量的比例控制在10%以下作為確保我國糧食安全的底線。在此基礎上，擴大農業國際貿易與投資。

七是加強環境保護。可考慮拿出城鎮化收益的一部分用於環境保護。一是加快排污權、碳排放權等交易市場建設﹔二是積極發展綠色資本市場，建立改善環境的投融資體系﹔三是逐步開征環境保護稅。

八是保障失地農民利益。改變現有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地農民和土地綜合佔補平衡。在推進新型城鎮化過程中，應充分考慮社會保障制度配套安排的重要性，把促進“農轉非”人口的社會保障、就業和公共服務均等化等問題納入社會保障制度改革中予以整體考慮。

報告指出，上述措施要相互配套，允許和鼓勵地方選擇配套改革，而不能隻選其中一項或兩項，把地方政府有積極性的改革與地方政府沒有積極性的改革結合起來，配套推進。例如，如果地方政府想嘗試市政債，就可要求其同時推動房地產稅、供地方式改革、土地當量、失地農民社會保障、環境保護等方面的改革，整體推進，形成合力，推動實現土地制度改革的目標，促進新型城鎮化健康發展。記者 任曉