[代表之声]如何实现“把政府的每一笔钱都纳入监督中”【2】

二·国库监督具有成本低、覆盖面广、成效显著的特点，强化国库实时、逐笔的事中监督，是人大监督、审计监督以及财政内部监督不可或缺的有益补充。

国库监督是国库在办理预算资金收纳、划分、留解、退库与支拨过程中而实施的一种事中监督。这种监督权目前主要体现为“拒绝办理权”，是在“办理”过程中的“拒绝办理”。与人大监督、审计监督以及财政内部监督相比，国库监督具有不需要发生或很少发生额外成本、覆盖面广（涵盖每一笔国库收支业务）、时效性强等显著的特点。

如果说，人大监督主要是指对财政预算的事前监督和财政决算的事后监督，审计监督、财政监督主要是指对财政资金使用的事后监督，那么，国库监督便是一种典型的事中监督，是国库在办理政府收支的过程中，根据国家有关规定，根据人大审批的预算，对每一笔国库收支事项的合法性、真实性、准确性、及时性进行审核把关。因此，国库事中监督是确保国库资金安全的一道必不可少的防火墙和闸门。在实践中，国库监督堵住了大量违规甚至腐败的漏洞，成效显著。

然而，自2000年以来，中央银行经理国库体制受到了严峻的考验，国库监督工作也面临一些新困难。主要体现在三个方面：一是国库监督工作缺乏法律依据，法规条款表述笼统，有关部门配合力度不够；二是国库集中收付流程的设计，使国库监督流于形式甚至名存实亡；三是由于财政专户的大量存在以及非税收入征缴方式的缺陷，大大限制了国库监督的范围。

国库监督工作既是中央银行经理国库职责所在，也涉及到财政、税务、海关、商业银行等方方面面，人大、审计等外部监督部门的支持亦不可或缺，是一项系统工程，需要顶层设计，形成合力，共同推动。当前，最关键、最根本的应该是首先在国家层面，切实解决增强对国库监督重要性的认识问题，并形成共识。在此前提下，积极推动做好三项主要工作：一是加强法制建设，提升国库监督的法律层次；二是优化国库资金收付流程，夯实国库监督的业务基础；三是清理整顿财政专户，完善非税收入收缴方式。

国库监督主要是为政府、财政及其预算执行服务而实施的监督，是寓于服务之中的监督。中央银行在经理国库过程中实施适度的、必要的国库事中监督，与财政部门形成类似会计和出纳的制衡关系，既能帮助政府、财政、征收机关进一步约束、规范自身预算收支执行行为，也有利于正确划分各级政府的财政收入，确保国库资金安全，减少国库运行风险，降低监督成本。同时，由于国库处在预算收支执行的中间环节，可在办理业务中进行逐笔的审核把关，监督实时有力有效，既能积极配合财政内部监督，也能够作为人大监督和审计监督的有益补充。因此，进一步发挥国库处在预算资金收支环节中的“闸门”作用，强化实时、逐笔的国库事中监督，是实现“把政府的每一笔钱都纳入监督中”的预算管理目标的一项重要的制度安排。

总之，对预算资金的监督必须强化而不应弱化，央行的监督角色应当法定而不应模糊不清或者动摇。修改预算法应当体现把权力关进制度的笼子而不应放出笼子，应当体现改进和完善而不是倒退。