众所期盼亟待确定的改革方案中，如何解决地权问题是面临的最迫切的挑战。政府似乎已清晰地看到目前许多重大经济问题、社会问题，都直接或间接与土地管理制度有关，并承认现行土地管理制度逐渐逼近了重大变革的临界点，需要统筹考虑加快推进。学界也认为贯穿于“三个十年”的土地改革，虽然是中国经济持久增长的重要基础，释放了较为显著的“制度红利”，但这一基础的作用似乎正在削弱。那么，既然土地制度已经到了必须做出改变的时候，为什么却还踌躇不决、不见大动作？当下舆情起伏、利弊之辩，所涉核心，乃是中国土地制度改革究竟应当遵循怎样的路径。

国务院发展研究中心农村经济研究部副主任刘守英接受本报记者专访时表示：鉴于土地制度改革牵一发而动全身，建议先选取若干典型地区进行试验，再予以总结，上升到国家政策。与此同时，应就改革议程和优先顺序进行全面部署。

现行制度有何利弊

记者：对于中国土地制度的特征与存在的问题，历来有许多争议，你怎么看？

刘守英：与其它国家和地区相比，中国的土地制度有四大特色。首先是实行社会主义公有制基础上的所有权与使用权相分离的土地权利制度。其次是采取以耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理模式。第三是建立政府主导、市场机制为主的土地资源配置方式。第四是确立以集中统一管理为主的土地行政管理体制。

伴随经济社会的发展，这套土地制度出现以下主要弊端：

第一，在产权安排上，存在权利二元和权能残缺。第二，在市场形式上，存在不同主体的进入不平等。第三，在土地增值收益分配上，存在相关利益主体得失不公。第四，在管理体制上，存在目标冲突和职能错位。

在上一个经济发展黄金机遇期，中国利用独特的土地制度保障了经济高增长和工业化、城镇化的快速推进。但是，由此也形成以土地支撑的经济发展模式，存在不协调、不健康、不可持续的问题。

首先，土地成为维系传统发展方式的工具。其次，以地谋发展蕴含潜在的经济和社会风险。第三，征地拆迁等补偿性支出大幅提高，城市化成本抬升。第四，稀缺土地资源的不集约、不节约利用。第五，占用大量优质耕地，危及国家粮食安全。

由此可见，中国传统发展模式高度依赖土地的推动。高投入、高消耗的要素投入方式主要表现为土地的宽供应和高耗费；地方政府的竞争主要依托于土地的招商引资；高速的工业化依赖于扭曲价格的低成本土地供应；快速的城镇化依托于政府独家垄断下的土地资本化。因此，要转变传统经济发展方式，必须转变土地利用方式。

改革之路何去何从？

记者：改革究竟应该遵循怎样的路径，应当实现怎样的目标，朝着什么方向改，总体思路是什么？

刘守英：土地制度改革决定土地利用方式和经济发展方式转变的成败，也是能否利用好下一轮发展机遇期、促进国力再上一个台阶的关键。土地制度改革的根本目标是为经济发展转型和可持续的城镇化提供制度保障。

基本方向是：按照宪法多种所有制共同发展和平等保护物权的精神，建立城市国有土地与农村集体土地两种所有制权利平等的土地产权制度；建立城乡土地平等进入、公平交易的土地市场；建立公平、共享的土地增值收益分配制度；建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度；建立公开、透明、规范的国有土地资产经营制度和土地融资制度；建立以权属管理和规划与用途管制为核心的现代土地管理体制。

总体思路是：以土地制度改革为突破口，推进消除城乡土地二元体制改革，促进生产要素在城乡的优化配置与流动，实现城乡发展一体化和可持续的城镇化；构建两种所有制土地权利平等的产权制度，实现不同主体平等参与和分享经济发展机会；实施确权和不动产登记，为保障土地权益和农业现代化、人口城镇化提供基础制度保障；推进征地制度改革和用地模式改革，促进土地收益的更公平分配，实现全社会对土地增值收益的共享；以集体建设用地进入市场和加大城市化地区土地市场化配置，实现不同主体平等进入市场和稀缺土地资源的节约集约利用；完善土地经营、融资和税收制度，为可持续的城镇化提供资金保障。

改革的根本目标是，以权利平等、放开准入、公平分享为重点，深化土地制度改革。建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式转变。

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