| 摘要：中國的新型城鎮化，應該對忽視進城農民權益、制造“城市邊緣人”的做法說不，讓農業轉移人口順利轉化為市民﹔應該維護失地農民的土地權益，讓土地在城鎮化過程中產生的財富成為進城農民生存發展的長久支撐﹔應該大力拓展集約、智能、綠色、低碳的城鎮化發展之路，讓新老城鎮居民生活得更加美好。 |
土地權益市場化：開啟城鄉之間的財富之門
土地問題是新型城鎮化必須面對的核心問題。不少專家呼吁，應加快推進我國土地制度改革，通過統一的土地市場確定價格補償，實現城鎮化過程中利益分配關系的平衡。
在我國工業化和城鎮化的土地征用過程中，可允許農民以土地和房產出租、入股，使他們得到足夠的補償，讓土地繼續為失地農民提供生存發展、增收致富的長久支撐。新型城鎮化，應該用土地為農民開啟一扇財富之門。
要讓失地農民成為獲益主體
採訪中，一位專家告訴半月談記者：“近年來，我國的城鎮化步伐不斷加快，城市的基礎設施條件不斷改善，但失去土地的農民卻很少獲益。甚至可以說，個別地方的城鎮化就是對農民不斷盤剝的過程。”
“地王”不斷刷新，地價不斷攀高，推動商品房價格大幅上升……這是近些年來我國經濟社會發展中凸顯的問題。出現這些現象，在於一些地方政府將土地作為生財之道，用較低的價格從農民手中拿到土地，再經過拍賣，以高出成本數倍甚至十多倍的價格轉手賣出，從中賺取巨額收益。
江蘇淮安的失地農民朱海成告訴半月談記者：“當時政府征地時給我們的價格是1畝地1萬多元，家裡所有的地一共才不到10萬元，這些錢根本維持不了生活。”
南京市建鄴區的拆遷戶黃勝利有同樣的感受。他告訴記者，盡管拆遷時通過市場評估給了他一個補償價，但實際上政府將土地拆遷后的拍賣所得遠遠高於拆遷成本，這對拆遷戶而言並不公平。
城鎮化圍繞土地必定產生大量的投資和建設，這就需要切實保障農民的土地權益，讓農民享受到城市發展的成果。
在2012年12月28日召開的《中國土地政策藍皮書》發布會上，中國土地勘測規劃院院長鄭凌志表示，在近年來出台的各項土地政策中，都首先強調保護農民利益，尊重農民意願，保障農民的用益物權，實現農民的土地財產權利。
2011年12月，國土資源部印發《關於嚴格規范城鄉建設用地增減挂鉤試點工作的通知》，特別強調要切實維護農民土地合法權益，充分尊重農民主體地位﹔確定增減挂鉤項目，必須嚴格按照有關規定履行農村重大事項議事制度，依法聽証、公示﹔凡集體組織和農民不同意的，不得強行開展﹔嚴禁強拆強建，嚴禁強迫農民住高樓。
“推進新型城鎮化，農村產權制度改革必須跟上。”浙江省人民政府咨詢委員會委員顧益康說，要實現農民土地財產可股份化、可交易化，讓進城農民有機會將農村的財產變現和交易，從而在城市能夠體面而有尊嚴地生活。
擰緊土地融資閥門
要想新型城鎮化不再走“經營土地”的老路，就必須轉換地方政府的土地財政。權威研究報告表明，目前很多地方政府的土地儲備機構都承擔了融資功能，以貸款方式取得的土地儲備資金用於股權投資、出借和市政設施建設等。雖然這種模式促進了城市的發展和建設，但這種模式既不合規，更存在風險。
中國社科院財經戰略研究院財政研究室副主任汪德華指出，土地財政加地方融資平台的融資機制，是地方政府經營城市的“魔法杖”。這種融資機制是“成就”與“爭議”的結合體，它既給城鎮建設飛速發展提供了強大的資金支持，也使得以房價高企為代表的社會問題越來越難以承受。
中國土地學會副理事長黃小虎認為，問題的症結在於政府經營土地獲利，政府成了市場主體，以管理手段實現經營目的。為了解決這一問題，國家四部委聯合發布了《關於加強土地儲備與融資管理的通知》，要求土地儲備融資要嚴格執行年度融資規模控制卡管理﹔土地儲備機構貸款不得用於城市建設及其他與土地儲備業務無關項目。
汪德華表示，發展市政債將成為化解城鎮化融資難的突破口。市政債是國際通行且公平的籌資手段，它是通過某種制度安排，把城鎮化建設未來收益平移到目前來使用，將來再逐步償還。這將有利於緩解土地財政模式的收入沖動，解決地方融資過程中平台公司隱性負債問題。
探索土地權益市場化，從確權開始
當前進行的集體土地征收制度改革，被視為保障農民在城鎮化過程中土地權益的重要手段，其關鍵在於保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益。
2012年11月28日，國務院討論通過《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》，該草案對於現行的農民集體所有土地征收補償制度進行了修改，主要內容是提高征地補償數額。相關專家認為，這不僅對於保護農民權益、提高農民收入具有積極作用，也將為新型城鎮化鋪平道路。
國土資源部副部長王世元表示，今后要進一步明確土地承包經營權的物權性質，將土地要素與產業資本、農業企業有效聯系起來﹔進一步完善農村集體土地使用權能，探索農村集體建設用地有償使用制度，顯化土地資產價值。
浙江省紹興市委書記張金如說，城鎮化過程中要通過城鄉土地統籌，實現農村土地與城市土地的“同地、同權、同價”，讓農民在土地所有制、集體所有制屬性不改變的情況下，也能分享到工業化、城市化帶來的土地增值、土地紅利。
土地權益市場化的改革千頭萬緒，但首先應從產權明晰開始。農村集體土地確權登記發証被認為是圍繞保護農民土地權益深化土地制度改革的基礎。最近，四川巴中市平昌縣元山鎮中嶺村村民羅正祥領到三本產權証：《集體土地使用証》、《房屋產權証》和《農村土地承包經營權証》。
有了這些証，羅正祥就可以在農村信用社以農村產權作為抵押進行貸款，也可以和全村其他人一起將村裡的農用地整合起來，引入社會資本進行現代農業項目開發。(《半月談內部版》2013年第1期，記者 蔡玉高 梁曉飛 侯大偉 楊迪)
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