改革須有最實質內容

記者：改革應包含哪些內容？

劉守英：第一，完善農村土地產權制度。落實土地承包關系長久不變制度，明確集體土地承包始點，法律上明確農戶長久承包土地制度。完善政策和相關法律，建立土地承包權與土地經營權可分離的制度，依法平等保護土地承包權和經營權。完善土地流轉制度和辦法，遵循自願、依法、有償原則，地租歸原土地承包權農戶，土地流轉必須與原承包者簽訂合同。完善土地權能，設置土地承包權處置權和承包權與經營權可抵押權。

第二，提供保障土地產權的制度基礎設施。中國目前的土地產權基礎保障存在重大缺陷，土地集體所有主體不明，權力界定不清，保障強度不夠﹔土地、房屋及自然資源的登記和權屬管理，仍然按部門分置。登記機關不統一，權証不符，既不利於土地權利的保護，也不利於土地的管理。中央政府必須下決心完成對農村所有土地資源的確權、登記和頒証，將所有土地資源確權到每個農民手中，為下一階段的農業轉型和人口城鎮化提供基礎制度服務。按照《物權法》的要求，盡快出台不動產統一登記法律法規，推進實施以土地為基礎的不動產統一登記制度，統一法律依據、登記機關和權屬証書等。

第三，構建平等進入、公平交易的土地市場。一是建立兩種所有制土地權利平等的制度。改變同一塊土地因所有制不同、權利設置不同的格局，賦予集體所有土地與國有土地同等的佔有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護，實現憲法和相關法律保障下的同地、同權。以用途管制為唯一的准入制度。打破目前因城市和農村的邊界區割，對圈內圈外土地按不同所有制准入的政策，除圈外可以用於非公益的非農建設外，圈內農民集體所有土地在符合用途管制的前提下，也可不改變所有制性質進行非農建設。二是明確限定城市土地國有為建成區存量土地屬於國有，新增建設用地用於非農經濟建設的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。對於建成區內的現狀集體所有土地，可以採取“保權分利”或“轉權保利”方式，保障農民的土地財產權益。三是重構平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統一交易平台和交易規則，實現主體平等、市場交易決定供求和價格形成的土地市場。打破目前地方政府獨家壟斷供地的格局，實現同一交易平台、不同主體平等供地的局面。

第四，加快推進征地制度改革。改征地補償由按原用途倍數補償為公平補償﹔完善征地安置制度，對城市區內被征地農民房屋按市場價補償，城市區外農民房屋按本區段市場價格補償﹔將被征地農民納入城鎮社保體系﹔探索留地安置、土地入股等多種模式，確保農民長遠生計﹔完善征地補償爭議協調裁決制度，暢通救濟渠道，維護農民土地合法權益。

第五，建立公平共享的土地增值收益分配制度。土地增值收益分配問題，關乎社會公平、城市可持續發展和發展方式轉變，必須放在土地制度改革重中之重的地位。必須根據土地增值收益的產生原理，借鑒國際經驗，制定土地增值收益的合理分配原則，根本改革目前土地增值收益歸政府的狀況，建立土地增值收益歸社會的機制，保障原土地所有者獲得公平補償和土地級差地租，保障城市基礎設施建設所需的土地和資金，保障土地增值收益回饋社會，讓公民分享。應區分“漲價歸公”與“漲價歸政府”，防止“歸公”的土地增值變成地方政府，乃至部分地方政府官員的體制外收入，保証“漲價歸公”的土地增值回饋社會。還應借鑒我國台灣等地經驗，實行“區段征收”，以用地模式改革促進土地增值收益合理分配﹔同時要建立土地基金制度。將一定比例的土地收益歸集起來，用於調劑豐欠余缺，平抑市場波動對地方財政的影響，實現土地收益的“年際”合理分配。

第六，建立與現代社會發展相適應的土地財產稅制度。以土地為核心的財產稅是發達市場經濟國家普遍開征的稅種，它是地方政府重要且穩定的財政收入來源。在我國對土地開征財產稅，既符合國際經驗，也具備征收條件，同時也為改革土地財政提供了現實基礎。現行土地稅制存在明顯不足。一是在取得和保有環節，城鎮土地使用稅、耕地佔用稅採取從量課征，房產稅的從價部分採取歷史成本，保有環節的稅收彈性不足，再加上課稅范圍狹窄，減免優惠范圍過寬，其在不動產課稅中的主體地位日益下降。二是在土地流轉環節，設置了契稅、營業稅、印花稅以及城建稅和教育費附加等多項稅費，整體稅率過高，抑制了不動產的正常交易和流轉。三是對土地流轉收益課征的土地增值稅和所得稅，近年來雖然呈上升趨勢，但佔不動產稅的比重一直很低，未能有效發揮打擊土地投機，改進不動產市場效率的作用。借鑒市場經濟國家經驗，建立適應資源國情的新型土地不動產稅制。對土地保有、流轉及其收益環節的稅收制度進行整體構建、系統改革。一是在保有環節，將主要實行從量課征改為全部實施從價計征，提高課稅彈性，發揮土地不動產稅籌集地方政府財政收入的功能﹔二是在流轉環節，調低整體稅率，降低流轉課稅，發揮配置資源和提高效率的功能﹔三是對流轉取得的收益，加強稅收征管，充分發揮促進社會財富分配公平的功能。

第七，建立國有土地資產經營制度和土地融資制度。改政府賣地為國有土地資產經營，政府以國有土地所有者獲得土地權益，成立國有土地資產公司從事國有土地經營。改造政府土地儲備機構，建立國有土地資產交易市場。完善國有土地資產經營收益使用管理制度，明確國有土地資產經營收益不得用於當期使用，其用途和績效由人大監督、審議。完善國有土地融資制度，用於抵押融資土地必須權証和主體明確，有第三方資產評估，對違規行為嚴格依法追究。

第八，建立以權屬管理和用途管制為核心的現代土地管理體制。制定國土空間規劃體系。強化土地利用總體規劃實施剛性，依法落實用途管制。加強土地權屬管理，建立統一地籍管理體系。逐步取消土地指標審批和年度計劃管理，建立中央和地方權責對等的土地管理責任制度。

(責編：劉凌)