眾所期盼亟待確定的改革方案中，如何解決地權問題是面臨的最迫切的挑戰。政府似乎已清晰地看到目前許多重大經濟問題、社會問題，都直接或間接與土地管理制度有關，並承認現行土地管理制度逐漸逼近了重大變革的臨界點，需要統籌考慮加快推進。學界也認為貫穿於“三個十年”的土地改革，雖然是中國經濟持久增長的重要基礎，釋放了較為顯著的“制度紅利”，但這一基礎的作用似乎正在削弱。那麼，既然土地制度已經到了必須做出改變的時候，為什麼卻還躊躇不決、不見大動作？當下輿情起伏、利弊之辯，所涉核心，乃是中國土地制度改革究竟應當遵循怎樣的路徑。

國務院發展研究中心農村經濟研究部副主任劉守英接受本報記者專訪時表示：鑒於土地制度改革牽一發而動全身，建議先選取若干典型地區進行試驗，再予以總結，上升到國家政策。與此同時，應就改革議程和優先順序進行全面部署。

現行制度有何利弊

記者：對於中國土地制度的特征與存在的問題，歷來有許多爭議，你怎麼看？

劉守英：與其它國家和地區相比，中國的土地制度有四大特色。首先是實行社會主義公有制基礎上的所有權與使用權相分離的土地權利制度。其次是採取以耕地保護為目標、用途管制為核心的土地管理模式。第三是建立政府主導、市場機制為主的土地資源配置方式。第四是確立以集中統一管理為主的土地行政管理體制。

伴隨經濟社會的發展，這套土地制度出現以下主要弊端：

第一，在產權安排上，存在權利二元和權能殘缺。第二，在市場形式上，存在不同主體的進入不平等。第三，在土地增值收益分配上，存在相關利益主體得失不公。第四，在管理體制上，存在目標沖突和職能錯位。

在上一個經濟發展黃金機遇期，中國利用獨特的土地制度保障了經濟高增長和工業化、城鎮化的快速推進。但是，由此也形成以土地支撐的經濟發展模式，存在不協調、不健康、不可持續的問題。

首先，土地成為維系傳統發展方式的工具。其次，以地謀發展蘊含潛在的經濟和社會風險。第三，征地拆遷等補償性支出大幅提高，城市化成本抬升。第四，稀缺土地資源的不集約、不節約利用。第五，佔用大量優質耕地，危及國家糧食安全。

由此可見，中國傳統發展模式高度依賴土地的推動。高投入、高消耗的要素投入方式主要表現為土地的寬供應和高耗費﹔地方政府的競爭主要依托於土地的招商引資﹔高速的工業化依賴於扭曲價格的低成本土地供應﹔快速的城鎮化依托於政府獨家壟斷下的土地資本化。因此，要轉變傳統經濟發展方式，必須轉變土地利用方式。

改革之路何去何從？

記者：改革究竟應該遵循怎樣的路徑，應當實現怎樣的目標，朝著什麼方向改，總體思路是什麼？

劉守英：土地制度改革決定土地利用方式和經濟發展方式轉變的成敗，也是能否利用好下一輪發展機遇期、促進國力再上一個台階的關鍵。土地制度改革的根本目標是為經濟發展轉型和可持續的城鎮化提供制度保障。

基本方向是：按照憲法多種所有制共同發展和平等保護物權的精神，建立城市國有土地與農村集體土地兩種所有制權利平等的土地產權制度﹔建立城鄉土地平等進入、公平交易的土地市場﹔建立公平、共享的土地增值收益分配制度﹔建立與現代社會發展相適應的土地財產稅制度﹔建立公開、透明、規范的國有土地資產經營制度和土地融資制度﹔建立以權屬管理和規劃與用途管制為核心的現代土地管理體制。

總體思路是：以土地制度改革為突破口，推進消除城鄉土地二元體制改革，促進生產要素在城鄉的優化配置與流動，實現城鄉發展一體化和可持續的城鎮化﹔構建兩種所有制土地權利平等的產權制度，實現不同主體平等參與和分享經濟發展機會﹔實施確權和不動產登記，為保障土地權益和農業現代化、人口城鎮化提供基礎制度保障﹔推進征地制度改革和用地模式改革，促進土地收益的更公平分配，實現全社會對土地增值收益的共享﹔以集體建設用地進入市場和加大城市化地區土地市場化配置，實現不同主體平等進入市場和稀缺土地資源的節約集約利用﹔完善土地經營、融資和稅收制度，為可持續的城鎮化提供資金保障。

改革的根本目標是，以權利平等、放開准入、公平分享為重點，深化土地制度改革。建立兩種所有制土地權利平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度，促進土地利用方式和經濟發展方式轉變。

(責編：劉凌)