城镇空间的扩展和城镇人口规模保持一致性是和谐健康城镇化的基础。但是，刚才的数据也让我们看到，自上世纪九十年代以来，我国城镇建设用地迅速增加，城市建成区面积快速增长，城镇空间扩展速度远远高于人口的增长速度，这种城镇空间扩展与人口数量增长失衡的城镇化与一个人的发展只注重身体外形而忽视气质内涵无异，是不完全的城镇化，其后果是城镇化的发展对人口的合理吸纳及分布没有起到应有的作用。

而且，不完全的城镇化道路还导致农村人口不能分享工业化和城镇化发展的成果，二元经济结构难以改变，收入差距无法缩小，这与国家提出的和谐的城镇化目标相悖，影响全社会和谐稳定。

《21世纪》：其实，从全球的既有经验来看，人口流动并不可怕，而且，适当规模的人口流动其实对提高发展效率和质量是有好处的，是人力资源跨地区的配置。也就是说，流动人口并不带来社会危机。

张耀军：是的，流动人口是未来城镇化发展的主力军之一，并且他们中大多数有进城落户的强烈愿望。但是，目前他们在城市微薄的收入，不完善的社会保险及与城镇儿童比较起来不平等的子女教育机会等现状决定了他们很难融入城市并成为城市居民。

据国家人口计生委流动人口服务管理司2009年在北京、上海等五个大城市调查，流动人口劳动力月平均收入为2143元，其中有一半的流动人口不到1700元，约1/10的流动人口低于1000元。社会保险不完善，只有30.0%的人有工伤保险，48.7%的人有医疗保险和22.7%的人有养老保险，失业保险、生育保险及住房公积金分别只有6.5%、3.2%和2.6%。

以上这些情况，如果在中小城市，情况更加严重。在流动儿童受教育方面，只有69.0%的适龄儿童在公立学校就读，且初中适龄流动儿童在城市接受教育更加困难，由于高中政策户籍制度的限制，在城市接受高中教育的流动儿童更是凤毛麟角。

2.

应降低农民进入城镇的门槛

《21世纪》：大量的流动人口的出现和无法融入所在城市，目前来看，还主要集中在一些大城市。我之前的采访过程中，遇到情况之一是，很多中小城市在进行城市发展规划中发现，人口不足成了城市发展的短板，让城市决策者苦恼不已。

张耀军：这就是我要说的我国的城镇体系的问题。合理的城镇体系不仅能促进经济的发展，而且也能促进人口在空间的合理分布。所谓合理的城镇体系，是指大中小城市(镇)协调发展。

目前我国的城镇体系不合理，主要体现在直辖市和省级城市人口规模巨大难以调控，交通、学校、医疗等基础设施超载，环境污染严重等大城市病；而中小城市由于基础设施落后对人口集聚的吸引力不足，规模效益低下。

从区域经济发展水平方面看，我国二元结构明显，从城镇体系方面看，目前我国城镇体系二元结构同样突出，表现在省级以上大城市人口规模过大，而中小城市(镇)人气不足。

大城市近年来流动人口的规模较大，以北京和上海两个城市为例，根据“六普”结果，2010年北京市总人口数量已经达1961万人，其中，居住半年以上的流动人口数量突破为704万，约占总人口数的35.9%；上海市总人口数量2220万人，其中居住半年以上的流动人口数量突破为829.8万，约占总人口数的37.34%。如果将居住半年以下的流动人口也计算在内，则流动人口所占总人口的比例将更大。

在大城市聚集大量人口的同时，中小城市(镇)对人口的聚集能力非常微小。在2007年，中国50万以下城镇人口的中小城市418个，占城市总数的64%。全国平均城市人口还不到52万人，县城城镇人口平均为7万人，建制镇镇区人口平均只有7845人。

所以，若能实现大中小城镇体系的合理化，大中小城市有机吸纳人口，则大城市病将得到有效的解决，中小城镇的规模效益也同时将得到提升。你所说的中小城镇决策者的苦恼也就不存在了。

《21世纪》：但在目前我国的资源配置还未完全市场化，城市之间甚至都是存在行政级别的情况，如何能够让人口流向中小城镇，一直以来并没有太大突破。甚至之前因为北、上、广的生存压力使得很多人不得不回到居住地的中小城镇，但后来发现，这些地方的融入门槛并不比大城市低，几年后不得不重返北、上、广。

张耀军：每一名农村人口真正城镇化，享受城市的所有公共福利，按照当前水平配置公共资源，需要巨额的公共财政投资，全面整体推进我国流动人口户籍向居住地城市转移，无疑会给许多地区和城市带来巨大压力。

这样一来，就决定了我国的人口城镇化推进必须是渐进的过程。以户籍改革为例，为考虑地区财政的承受能力，我认为户籍改革的优先秩序应该这样考虑：第一是对征地农转非人口，确保他们的户籍调整以后的市民待遇问题；第二是农村户籍、有转移意愿的转业军人及其抚养人口户籍向居住地城市转移；第三是城中村居民户籍城镇化；四是居住一定年限，具有稳定收人，收人水平达到一定标准，具有转移意愿的本地区农村劳动力及其抚养人口的户籍向居住地城市转移；五是居住年限较长，具有稳定收人，收人水平达到一定标准，具有转移意愿的外地区农村转移劳动力及其抚养人口的户籍向居住地城市转移。

全国可以通过分类指导的方式，规定每个地区的户籍改革推进的进程，逐步实现各个地区户籍改革同步，最终实现我国户籍制度城乡一体化。

《21世纪》：出于学术研究可以做这样的改革秩序的设计，但问题是现在已经有大量的以农民工为代表的流动人口来到城市，而且已经生活多年，却没有得到相应的基本公共服务，为什么还要一直等下去？

张耀军：我提出上述户籍制度改革的优先秩序，并非是说现在城市里的包括户籍在内的促进农民工市民化的改革就不错了。

我当然认为，降低农民进入城镇的门槛，不仅利于农民转化为城市市民，而且可以有效地缩小城乡社会福利差别。而且，我们看到，国家已经在把公共产品的提供由城市向农村延伸，建立统筹城乡的社会保障制度、就业制度、医疗保险制度和教育制度，加快户籍制度改革步伐，使进城农民真正享受城市居民的各种福利待遇，安心、顺心、稳定地在城市生活和就业。

此外，要推进保障性住房制度改革，形成适合农民工特点的住房供应体系。目前，大部分农民工集中在城中村、城乡结合部租房，居住条件差。形成适合农民工特点的住房供应体系和政策体系，是农民工融入城市需要解决的一个大问题。要多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。