3.

促进人口在空间的合理分布

《21世纪》：如果从人口转移和迁徙的角度来看城镇化，除了我们刚才谈到的人口从农村迁徙到城市，还有一个趋势是，会伴随着人口从一些欠发达地区到发达地区、从内陆到沿海、从国内到国外等跨地区的迁徙行为。这也将深刻影响我国整体的城镇化发展，并对很多城市本身产生深刻影响。

张耀军：是的，城镇化既是经济社会发展的必然结果，也是人口合理分布的必然趋势。这就牵涉到一度引起很大争议的已经出台的主体功能区规划的问题。在我看来，主体功能区建设必须与人口城镇化结合起来，在各区之间完成相应的人口转移，使区域人口布局更趋合理，以促进经济社会的发展。而这不仅涉及到主体功能区规划能否落实的问题，而且，直接牵涉到我国未来的城镇体系的布局。

主体功能区规划的人口政策要求增强优化开发区和重点开发区的集聚功能，减少限制开发区和禁止开发区的人口分布。这一政策的实施将大大增加优化开发区，尤其是重点开发区的城市人口，而且在一定程度上缩小限制开发区和禁止开发区的城市规模与数量。这背后必然牵涉到人口的跨地区迁徙的问题。

此外，主体功能区规划使区域的产业分工更加明晰，产业布局能得以进一步优化，这将促使人口逐步向经济和人口集聚能力都比较强的城市迁移，促进我国人口城市化空间格局的调整。以城市群为主的优化开发区，随着经济发展程度的不断提高，其集聚能力也会得到相应的提高。以城市为主的重点开发区将大力发展制造业和服务业等能吸纳大量劳动力的行业，为集聚人口创造条件，吸引人口迁入。限制开发区和禁止开发区因产业结构的调整和政府相关政策的限制，就业空间会有所缩小，形成了一股人口迁出的推力，使过剩人口流向拥有广阔就业空间的地区，而这些地区主要还是正在努力提高集聚能力的重点开发区。

这样一来，在优化城镇化空间格局的同时，也有助于提高人口城市化

的质量。主体功能区间的人口迁移倡导的是人口转移，要让迁入城市的人口基本能适应城市生活，能够在城市立足并享受到均等的市民待遇。

《21世纪》：但遗憾的是，在既往发生的移民工程中，除了发生人文冲突外，单就移民政策的执行而言，也是问题不断。尤其是牵涉到跨行政区移民的时候，更是问题多多。

张耀军：这就要求我国城镇体系在构建政府协调机制时必须考虑行政区划的影响。

根据城镇体系是否属于一个省级行政区，可以将我国城镇体系划分为两大类：跨省级行政区的城镇体系与不跨省级行政区的城镇体系，前者由于所属不同省级行政机构的管辖，在利益协调时极有可能出现不和谐的声音。因此，这种类型的城镇体系除了应建立由省级高层组成的协调组织，负责对区内重大发展事项尤其是跨省级发展计划作出部署外，还要尽快由国务院牵头，由国家人口计生委、农业部、国土资源部、人力和社会保障部、教育部、卫生部、公安部等有关部委参加，根据不同阶段、不同地域，组成高层次的由松散型到紧密型的区域性的协调性机构，并建立常设工作班子，制定区域发展战略与规划，综合安排生产力布局、基础设施建设、投资、金融、资源开发等内容，协调解决区域联合的重大事项，制定区域协同发展的政策，推进形成合理城镇体系，促进人口合理分布的进程。

《21世纪》：纵然是有您说的协调机制的，但在目前地方利益格局之下，也很难保证机制的很好落实。这在我国主体功能区规划落实过程中，已经体现得很明显。

张耀军：需要配套的体制机制改革。比如，要把一个城市的城市化水平、农村居民变市民占城市人口的比重、进城务工农民参加社会保险的比例、农民工进城落户的比重、农民工居者有其所的比重、农民工子女与本市居民子女享受同等受教育权利的比重、农民工与本市居民享受同等社会保障与医疗保障的比重等，列入各级政府及官员政绩考核指标体系，从而使加快城市化成为各级政府和官员追求政绩的自觉行动。

总之，我国需要向城镇转移的农村人口数量庞大，为了最大限度地吸纳农村人口，需要在主体功能区规划的背景下，加强区域发展规划对城镇体系空间布局的合理引导，合理引导人口流向，既要避免农村转移人口在个别城市过度集聚，也要扭转城镇发展遍地开花、盲目扩张、恶性竞争、质量不高的格局，努力形成小城镇和各类城市协调发展的城镇体系，推进都市圈、城市群整体发展。

同时，要加快我国的人口城镇化进程，既需要政府动用财政资源为进城务工农民提供住房保障、社会保障和基本医疗保障，又需要政府拆除阻碍农民进城落户的制度藩篱，深化包括土地制度、户籍制度、就业制度在内的各项改革，为加快城镇化进程提供必要的制度和体制保障，促进人口在空间的合理分布。