河北元氏城管的生与死 4年前曾取消城管【10】

全国城管在体制上不统一

我国城管体制主要经历了三个阶段。第一阶段在上世纪八十年代以前，城市环境的主要管理者为环卫，当时，环卫工人被誉为“城市美容师”。这一时期的城市管理者主要是工商等部门各自为政的“块状”管理，即“九龙治水”时代。

第二个阶段为城建监察。上世纪80年代以后，随着城市建设的迅猛发展，管理开始出现许多新问题，比如乱搭乱建、乱挖乱占城市道路、乱摆摊设点等。正是在这样的背景下，许多地方政府陆续组建了城建监察队伍。当时的城建监察基本都设立在城建系统，其主要任务是纠正督察市容市貌的形象问题，被俗称为“市容”。

1997年，为了改变“七八顶大盖帽管不住一顶破草帽”的城市发展状况，城管综合执法改革试点在包括西安在内的一些主要城市启动，各地纷纷成立城市管理综合执法局，城管诞生。初期，不少地方的城管队伍划归建设部门主管。2008年7月，城市管理的具体职责统一划归地方城市人民政府，并试点至今。这是城管体制的第三个阶段。

据西北政法大学行政学院院长、我国著名行政法学专家王周户介绍，由于尚处于试点阶段，所以如今全国的城管在体制上也不统一，比如有的地方城管局是市政府直属的一级局，而有的则被划到市容局、市政管理委员会等部门，成为了二级单位。而到了省一级，城管则没有主管单位。

暴力执法为何屡屡上演？

城管暴力执法为何总是屡屡上演？王周户教授认为，是城管的定位和方向出了问题。他说，当初设置城管，其目的是为了用执法手段保证居民的正常生活不受干扰。而如今，几乎所有居民提起城管都深恶痛绝，“这是城管的悲哀，也是社会的悲哀。”

王周户认为，科学的城市执法管理应该体现在“疏导”、“服务”和“围堵”三个层次面上。如今城管之所以被处处喊打，是因为这个群体只有“围堵”的功能，缺乏“服务”和“疏导”的功能。而“围堵”最容易引发反感和对抗，这就是暴力抗法和暴力执法屡屡发生的原因。

王周户已经研究城管现象好多年，他发现在许多地方，城管的工作往往是根据地方领导的意志来行事的，没有自己的定位。“一些领导对城市环境提出所谓的‘零容忍’，这个概念本身就是错误的，城管队员如果真的要做到领导要求的‘零容忍’，就必然会和商户、摊贩的利益诉求发生冲突。”

一方面是领导指示的“零容忍”，一方面是摊贩的生存状况和利益诉求，两个矛盾一碰撞，发生对抗就在所难免。“所以我一直主张在执法程序上下工夫，首先要搞清楚执法的目的是什么。”王周户说。

“标准化执法”破解困局

观察研究城管群体多年，王周户比较认可西安市莲湖区城管执法局的“标准化执法”模式。他认为该模式一旦全国推行，可以在一定程度上破解当前城管系统面临的“困局”。

按照西安市城管执法局原局长张建政的解释，所谓的“标准化执法”，就是用程序规范执法行为，用细化的自由裁量权压缩执法的“弹性空间”，用司法的最终强制力和违法成本的付出实现长效管理。彻底分离检查权、调查权、处罚权和强制权。

也就是说，负责检查的人不负责调查，负责调查的人不负责处罚，负责处罚的人不负责执行。各负其责、各环节相互监督制约。

王周户等专家学者高度评价此举是“从普通的行政管理模式，向真正意义上的法制化模式转变”。

城管“变脸”治标也要治本

其实，在延安、郴州、哈尔滨等地发生暴力执法前，一些地方的城管已经开始意识到了自我形象只有通过自己的努力来改善。

比如合肥、武汉招收高学历城管，而上海青浦区城管大队今年5月计划招收60名城管，结果最后进入面试的180名考生中，博士2名，硕士119人，还有一名“海归”。

西安市雁塔区等执法局为了提升自身形象，纷纷购买执法仪设备，目的就是为了在发生纠纷后向社会提供自己没有“暴力执法”的证据。中国政法大学法制政府研究院副院长、行政法学专家王敬波教授认为，纵观当前国内的各种城管“变脸”，虽然都是有益的尝试，但都属于治标不治本。她指出，提升城管形象，需要城管首先提升依法行政的能力。其次，应该对城管职能进行明确定位，对机构职能进行科学化设置。同时，在加强执法管理的同时，政府更应该以解决社会存在的根本矛盾为抓手，推动城管职能的有力实现。

(责编：林浩)