河北元氏城管的生與死 4年前曾取消城管【10】

全國城管在體制上不統一

我國城管體制主要經歷了三個階段。第一階段在上世紀八十年代以前，城市環境的主要管理者為環衛，當時，環衛工人被譽為“城市美容師”。這一時期的城市管理者主要是工商等部門各自為政的“塊狀”管理，即“九龍治水”時代。

第二個階段為城建監察。上世紀80年代以后，隨著城市建設的迅猛發展，管理開始出現許多新問題，比如亂搭亂建、亂挖亂佔城市道路、亂擺攤設點等。正是在這樣的背景下，許多地方政府陸續組建了城建監察隊伍。當時的城建監察基本都設立在城建系統，其主要任務是糾正督察市容市貌的形象問題，被俗稱為“市容”。

1997年，為了改變“七八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”的城市發展狀況，城管綜合執法改革試點在包括西安在內的一些主要城市啟動，各地紛紛成立城市管理綜合執法局，城管誕生。初期，不少地方的城管隊伍劃歸建設部門主管。2008年7月，城市管理的具體職責統一劃歸地方城市人民政府，並試點至今。這是城管體制的第三個階段。

據西北政法大學行政學院院長、我國著名行政法學專家王周戶介紹，由於尚處於試點階段，所以如今全國的城管在體制上也不統一，比如有的地方城管局是市政府直屬的一級局，而有的則被劃到市容局、市政管理委員會等部門，成為了二級單位。而到了省一級，城管則沒有主管單位。

暴力執法為何屢屢上演？

城管暴力執法為何總是屢屢上演？王周戶教授認為，是城管的定位和方向出了問題。他說，當初設置城管，其目的是為了用執法手段保証居民的正常生活不受干擾。而如今，幾乎所有居民提起城管都深惡痛絕，“這是城管的悲哀，也是社會的悲哀。”

王周戶認為，科學的城市執法管理應該體現在“疏導”、“服務”和“圍堵”三個層次面上。如今城管之所以被處處喊打，是因為這個群體隻有“圍堵”的功能，缺乏“服務”和“疏導”的功能。而“圍堵”最容易引發反感和對抗，這就是暴力抗法和暴力執法屢屢發生的原因。

王周戶已經研究城管現象好多年，他發現在許多地方，城管的工作往往是根據地方領導的意志來行事的，沒有自己的定位。“一些領導對城市環境提出所謂的‘零容忍’，這個概念本身就是錯誤的，城管隊員如果真的要做到領導要求的‘零容忍’，就必然會和商戶、攤販的利益訴求發生沖突。”

一方面是領導指示的“零容忍”，一方面是攤販的生存狀況和利益訴求，兩個矛盾一碰撞，發生對抗就在所難免。“所以我一直主張在執法程序上下工夫，首先要搞清楚執法的目的是什麼。”王周戶說。

“標准化執法”破解困局

觀察研究城管群體多年，王周戶比較認可西安市蓮湖區城管執法局的“標准化執法”模式。他認為該模式一旦全國推行，可以在一定程度上破解當前城管系統面臨的“困局”。

按照西安市城管執法局原局長張建政的解釋，所謂的“標准化執法”，就是用程序規范執法行為，用細化的自由裁量權壓縮執法的“彈性空間”，用司法的最終強制力和違法成本的付出實現長效管理。徹底分離檢查權、調查權、處罰權和強制權。

也就是說，負責檢查的人不負責調查，負責調查的人不負責處罰，負責處罰的人不負責執行。各負其責、各環節相互監督制約。

王周戶等專家學者高度評價此舉是“從普通的行政管理模式，向真正意義上的法制化模式轉變”。

城管“變臉”治標也要治本

其實，在延安、郴州、哈爾濱等地發生暴力執法前，一些地方的城管已經開始意識到了自我形象隻有通過自己的努力來改善。

比如合肥、武漢招收高學歷城管，而上海青浦區城管大隊今年5月計劃招收60名城管，結果最后進入面試的180名考生中，博士2名，碩士119人，還有一名“海歸”。

西安市雁塔區等執法局為了提升自身形象，紛紛購買執法儀設備，目的就是為了在發生糾紛后向社會提供自己沒有“暴力執法”的証據。中國政法大學法制政府研究院副院長、行政法學專家王敬波教授認為，縱觀當前國內的各種城管“變臉”，雖然都是有益的嘗試，但都屬於治標不治本。她指出，提升城管形象，需要城管首先提升依法行政的能力。其次，應該對城管職能進行明確定位，對機構職能進行科學化設置。同時，在加強執法管理的同時，政府更應該以解決社會存在的根本矛盾為抓手，推動城管職能的有力實現。

(責編：林浩)